ANÁLISIS LEGISLATIVO DE LOS PLANES Y FONDOS DE PENSIONES EN ESPAÑA. INSTAURACIÓN Y DESARROLLO

1. Introducción

Los Planes y Fondos de Pensiones son dos figuras estrechamente vinculadas, que se complementan y se necesitan mutuamente para existir. Así, los Planes de Pensiones se configuran como instituciones de previsión voluntaria, libre, privada y de carácter complementario o no, pero nunca sustitutivo, al sistema público de previsión social, en los que los partícipes se comprometen a realizar aportaciones a fin de constituir un capital para cuando llegue el momento de su jubilación¹. Asimismo, las cuantías aportadas a los mismos se deben integrar en un Fondo de Pensiones que realizará su inversión. Por ello, los Fondos de Pensiones se configuran como patrimonios independientes, sin personalidad jurídica y constituyen el medio para instrumentar los Planes de Pensiones.

En España, los Planes y Fondos de Pensiones ganan cada vez más importancia como producto de ahorro-previsión, tal significatividad se deriva fundamentalmente del favorable tratamiento fiscal que poseen, caracterizado por la deducibilidad en el Impuesto sobre la Renta de las aportaciones realizadas a los Planes de Pensiones hasta un límite máximo de 8.000 $\in$ en términos generales. Además, a la hora de tributar por las prestaciones recibidas éstas se tratan como rendimientos del trabajo, estando sometidas, por tanto, al tipo de gravamen al que esté sujeto el individuo en función de su renta². Todo ello viene justificado por la función social de los Planes y Fondos de Pensiones, dado que posibilitan completar la pensión pública. Asimismo, han constituido uno dé los principales instrumentos utilizados por las empresas para exteriorizar los compromisos establecidos con sus trabajadores. El desarrollo de estas instituciones se circunscribe a los sistemas privados de previsión, tanto de carácter profesional como personal, contemplados en el artículo 41 de la Constitución Española de 1978.

Sin embargo, hay que resaltar que el camino hasta la instauración del sistema de Planes y Fondos de Pensiones en España ha sido bastante extenso y lleno de complicaciones, encontrando ya en el siglo xviii entidades de previsión social con fines similares. Sin embargo, los Planes y Fondos de Pensiones no se crearon hasta 1987 a través de la Ley 8/1987, de 8 de junio, época en la cual la situación económico-financiera de la Seguridad Social era bastante crítica. Pero como todo sistema que nace, no estaba totalmente definido y adolecía de determinadas debilidades, las cuales se han intentado ir solventando a través de diversos cambios legislativos.

Por ello, tras la introducción, antes de analizar la regulación específica de los Planes y Fondos de Pensiones, en la sección segunda se realiza un estudio de los sistemas de previsión social que han constituido sus antecedentes en España, así como el camino recorrido hasta la instauración de esta figura. Posteriormente, en la sección tercera se analiza la evolución de la normativa que afecta a los Planes y Fondos de Pensiones desde su nacimiento hasta la actualidad. Por último, en la cuarta sección se presentan las conclusiones más relevantes del estudio realizado.

2. Antecedentes de los planes y fondos de pensiones

En la actualidad, en España existen diversos sistemas de previsión complementarios a la Seguridad Social, entre los que se encuentran los Planes y Fondos de Pensiones. La trayectoria seguida hasta la creación de los Planes y Fondos de Pensiones propiamente dichos, con una regulación específica, ha sido compleja y dilatada en el tiempo. A lo largo de este período, que data desde el siglo xviii hasta 1987, año en el que nace la Ley de Planes y Fondos de Pensiones, han ido apareciendo diversas entidades, a través de las cuales se intentaba realizar una cobertura de las contingencias de jubilación, invalidez y fallecimiento, entre otras. Por todo lo anterior, han sido varias las normas que han afectado a estas entidades y a su actividad y, por tanto, a las formas de previsión de las mismas. Todo ello justifica realizar un repaso cronológico de todas estas normas.

Las primeras formas de previsión complementaria de cobertura de riesgos de supervivencia, vejez e invalidez aparecen en España en el siglo xviii con las Mutualidades y Montepíos. Estas entidades se caracterizan por estar constituidas con carácter benéfico-social y sin ánimo de lucro.

En 1908, con la Ley de 27 de febrero, se constituye el Instituto Nacional de Previsión (INP), entidad oficial que nace, según su artículo 1$\circ$ , con el objetivo de “difundir e inculcar la previsión popular, especialmente la realizada en forma de pensiones de retiro”³ a través de seguros voluntarios.

Posteriormente, finalizando dicho año, se aprueban por Real Decreto de 24 de diciembre los estatutos del INP, en donde se recoge el desarrollo de todas las operaciones de previsión. Se trataba de operaciones a las que se accedía de forma libre y voluntaria y el Estado bonificaba las imposiciones, razón por la cual recibió el nombre de Régimen de Libertad Subsidiada. Pero no es hasta 1910 cuando se crea el Reglamento para el Régimen de Operaciones y Financiero de Libertad Subsidiada, por Real Orden de 17 de agosto. En la normativa señalada, además de tratar sobre el régimen de las operaciones de previsión, también se trataba, entre otros temas, los convenios de seguro colectivo de retiro, recogiendo de esta forma a las asociaciones, Mutualidades y Montepíos de personal del Estado y sindicatos agrícolas.

Las Mutualidades y Montepíos se rigieron en primer lugar por la Ley de Asociaciones dé 1887, y no es hasta 1941 cuando se crea un estatuto jurídico específico con la Ley 6 de diciembre de 1941 de Mutualidades y Montepíos de Previsión Social, desarrollándose, posteriormente, a través del Reglamento de 26 de mayo de 1943⁴ . Esta normativa no fue aprovechada de forma adecuada, tomando únicamente importancia en el ámbito empresarial. Aunque esta ley daba al empresario varias posibilidades para que actuase en el ámbito de las mejoras voluntarias de sus trabajadores, éstas no fueron según Rabadán (1984,147) muy utilizadas debido a las dificultades económicas existentes en esa época.

La ley citada sólo contemplaba entidades no lucrativas, existiendo una regulación distinta para aquellas entidades con ánimo de lucro. Estas últimas, fueron reguladas en primer lugar por la Ley de Seguros, de 14 de mayo de 1908, y por el Reglamento de Seguros, de 2 de febrero de 1912. Posteriormente, la Ley de seguros mencionada quedaría derogada por la Ley de Ordenación y Supervisión del Seguro Privado, de 16 de diciembre, de 1954. 

No obstante, en el ámbito benéfico-social, los planes complementarios de previsión no sólo se gestionaban a través de Mutualidades y Montepíos, sino también por medio de Fundaciones Laborales, cuya regulación nace con el Decreto 446/1961, de 16 de marzo, y la Orden Ministerial de 25 enero de 1962⁵.

En España, los sistemas de mejoras voluntarias y de previsión social complementaria han ido evolucionando al mismo tiempo que lo hacía la política salarial del país. En este sentido, gracias a la Ley de Convenios Colectivos Sindicales, de 24 de abril de 1958, en la que se legalizaba la negociación colectiva y se daba libertad en la fijación de las retribuciones, los empresarios pudieron conceder subidas salariales por encima de lo establecido en las reglamentaciones. Esta cuestión se vio reforzada, por el Decreto, de 21 de marzo, de retribuciones voluntarias, en el que éstas quedaban exentas de cotización a la Seguridad Social. Estas medidas favorecieron el impulso de los regímenes complementarios de la Seguridad Social, los cuales aparecerían luego comprendidos y regulados específicamente, en primer lugar, en el Decreto 56/1963⁶ , de 17 de enero, y la Ley de Bases de la Seguridad Social, de 28 de diciembre del mismo año⁷.

En esta normativa se autorizaba al empresario a utilizar exclusivamente tres tipos de mejoras: aumento de las bases de cotización, establecimiento de tipos de cotización adicionales y las mejoras directas de prestaciones⁸. Posteriormente en 1966, se recogen las mejoras voluntarias en la Ley de la Seguridad Social, de 21 abril de 1966⁹ y en la Orden Ministerial de 28 de diciembre¹⁰.

Sin embargo, es en 1972, con el objetivo de poder aproximar las prestaciones al salario real, cuando aparece la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Seguridad Social¹¹. La aportación fundamental de esta ley se centra en el establecimiento de unas bases de cotización máximas y mínimas. Todo ello conlleva la reducción de los sistemas de mejoras a dos¹²: 

• Un régimen complementario interno, el cual recogía las actuaciones de la protección social por medio del Sistema General de la Seguridad Social.
• Un régimen complementario externo, el cual comprendía la protección complementaría, a través de mecanismos voluntarios.

Así, la operativa de las Mutualidades y Montepíos de Previsión Social, de las Fundaciones Laborales, de las Entidades Aseguradoras o de la empresa por sí misma, como sistemas de mejora directa de prestaciones quedarían recogidos en el ámbito externo. La forma de financiación de las mismas estaba desvinculada de los módulos utilizados en las prestaciones básicas de la Seguridad Social, permitiendo que su actuación estuviese definida dentro de unos límites bastante amplios.

No obstante, el concepto de la prestación complementaria externa, su función y modalidades, no quedaban definidos con precisión debido a la falta de una regulación específica.

No es hasta 1978, gracias a la Constitución Española en su artículo 41, cuando se introducen las bases para ir progresivamente hacia un sistema de prestaciones de tres pilares, dado que se diferencia entre un régimen publico de Seguridad Social con dos áreas de acción protectora, asistencial y profesional y un régimen de protección complementaria libre¹³. El citado artículo argumenta que, “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. Se ha de destacar, por tanto, que tras la aprobación de la Constitución Española se ha dado un impulso a la previsión voluntaria, estando dentro de la misma, evidentemente, la previsión privada.

Posteriormente, se realizarían diversos cambios en la gestión institucional de la Seguridad Social, a través del Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre. Dicha normativa en sus disposiciones finales extinguía diversos organismos, entre los que se encontraban las Mutualidades Laborales y el Instituto Nacional de Previsión (INP)¹⁴. La labor del INP en materia de previsión voluntaria gestionada a través del Sistema de Seguridad Social la heredaría el Instituto Nacional de la Seguridad Social, lo cual quedaba especificado en el Real Decreto 1854/1979, de 30 de julio, que regula la estructura y competencias del mismo.

Por esta época, el Sistema de la Seguridad Social presentaba ya un déficit creciente en sus presupuestos, causado principalmente por factores demográficos, laborales e internos. Así, es necesario destacar el envejecimiento progresivo de la población ocasionado por un aumento de la esperanza de vida y un descenso de la tasa de natalidad. Además, la crisis económica que existía en Europa en esa época repercutió en un aumento de la tasa de paro y del numero de jubilados en España¹⁵, lo cual se traducía en una disminución en el número de cotizantes y, por tanto, en un decremento en los ingresos de la Seguridad Social, agravado por la cada vez más tardía incorporación de la población joven al mercado laboral. En cambio, los gastos de la Seguridad Social iban en ascenso debido a la extensión paulatina de sus prestaciones mínimas, junto con el aumento de la clase pasiva. Todo lo anterior, unido a que el sistema financiero de la Seguridad Social se basa en un sistema de reparto, hacía que se pusiese en duda la capacidad de la Seguridad Social de mantener el nivel de prestaciones que tenía en ese momento. Todo ello propició que en España se fuese creando una corriente de opinión a favor de la existencia de una regulación legal de los Fondos de Pensiones¹⁶.

Ante esta situación, fue en 1978, en la presentación del Plan Económico, cuando el Vicepresidente Económico del Gobierno anunciaba que antes de finalizar el año 1979 se presentaría un Proyecto de Ley de Instituciones de Inversión Colectiva, en el que se contemplaría la regulación de los Fondos de Pensiones (Navas, 1989,15). En este sentido, durante 1979, circularon diversos borradores de anteproyectos, pero no fue hasta 1982 cuando se presentó el Proyecto de Ley de Instituciones de Inversión Colectiva¹⁷.

Este Proyecto de Ley recibiría numerosas enmiendas, pero la crítica más general fue la inclusión que se había realizado, en el artículo 1.1, de los Fondos de Pensiones como Institución de Inversión Colectiva de carácter financiero, los cuales presentan claras diferencias, tanto en su naturaleza como en sus fines. Pues los Fondos de Pensiones, al contrario que las Instituciones de Inversión Colectiva, no presentan como finalidad la captación pública de fondos monetarios, sino que se encuentran en el ámbito de la previsión social. Además, otra característica propia de los Fondos de Pensiones es la no distribución de los rendimientos. En este sentido, se puede observar tal confusión en la disposición preliminar segunda en la que se manifiesta que las Instituciones de Inversión Colectiva “se caracterizan por tener como actividad principal la inversión de activos financieros”. Lógicamente, ésta no es la actividad de los Fondos de Pensiones, sino que éstos realizan inversiones como consecuencia de la materialización de las reservas que generan, las cuales constituyen la garantía de sus obligaciones.

En el mencionado Proyecto, también se preveía en su disposición adicional quinta la transformación de instituciones de previsión social preexistentes en Fondos de Pensiones. Pero al producirse de forma anticipada un cambio de legislatura en 1982, este Proyecto no llegaría a convertirse en ley.

Dos años más tarde se aprueba la Ley 46/1984, de 26 de diciembre, que regula las Instituciones de Inversión Colectiva, pero en esta normativa ya no aparecían regulados los Fondos de Pensiones. Este hecho pudo ser ocasionado por todas las críticas que se habían realizado a la similitud manifestada en el Proyecto de Ley entre Fondos de Pensiones e Instituciones de Inversión Colectiva, viéndose la necesidad de una regulación específica para los mismos. 

Por otro lado, en este mismo año y debido principalmente a los problemas económico-financieros que estaban sufriendo la mayoría de las Mutualidades, ocasionados en muchos casos por el sistema de reparto, se decidió incorporar a las Mutualidades de Previsión Social y a las Fundaciones Laborales en las técnicas del Seguro Privado, al someterlas a la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado¹⁸. Estas entidades pasában, por tanto, de un sistema de reparto a uno de capitalización, así como a tener que soportar los mismos controles de solvencia que las Entidades Aseguradoras, dotándolas, por consiguiente, de las mismas garantías.

No obstante, esta actuación no pretendía alterar ninguna de las características y principios de las Mutualidades, como es su naturaleza de previsión social complementaria libre. En consecuencia, el desarrollo de la ley citada se articuló a través de dos reglamentos. El primero de ellos, el Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto, tenía como propósito regular a las Entidades Aseguradoras. El segundo, el Real Decreto 2615/1985, de 4 de diciembre, por el que se regirían las Entidades de Previsión Social. 

Todo lo expuesto anteriormente pone de manifiesto que en España no existía una regulación específica de los Planes y Fondos de Pensiones, sino que se regían por las diversas normas relativas a Instituciones de Previsión Social, citadas anteriormente. El camino hacia una regulación concreta de los Planes y Fondos de Pensiones no ha sido fácil dada la trascendencia social y económica que implicaba. Prueba de ello es que en 1986, cuando el Proyecto de Ley de Planes y Fondos de Pensiones fue presentado en las Cortes, éste recibiría numerosas enmiendas, más de 300, ante dicha Cámara y ante el Senado.

Por tanto, no será hasta la aprobación de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, cuando se introduzca en España una fórmula de previsión que contaba con más de un siglo de existencia en el régimen jurídico de otros países. Con esta ley se corrige el vacío normativo en esta materia y se define qué es una Plan de Pensiones y un Fondo de Pensiones. El desarrollo de dicha norma es llevado a cabo por su Reglamento, el cual se aprueba por el Real Decreto 1307/1988, de 30 de septiembre, estableciéndose en el mismo el régimen jurídico fiscal de Planes y Fondos de Pensiones.

Con el nacimiento de esta ley, y en su disposición transitoria primera, se establecía la posibilidad de la transformación en Fondos de Pensiones de las Entidades de Previsión Social, Fundaciones Laborales, de otras Instituciones de Previsión del Personal y de los Fondos constituidos para la cobertura de prestaciones análogas a las previstas en la mencionada normativa. Como incentivo para estas entidades se estableció que pudiesen disfrutar de amplios beneficios fiscales en caso que acudiesen a la transformación, dándose para ello un período de transitoriedad de un año a partir de la entrada en vigor del Reglamento. 

En el cuadro 1 se recoge de forma abreviada la normativa más relevante que antecede al nacimiento de los Planes y Fondos de Pensiones como figura con regulación propia y específica en España.

3. Evolución de la regulación de los planes y fondos de pensiones

Como se ha señalado, los Planes y Fondos de Pensiones nacen en España a partir de la Ley 8/1987, de 8 de junio. Esta norma supuso un estímulo a la iniciativa privada en el marco de la protección social, ya que fomenta la constitución de los Planes y Fondos de Pensiones como formas de previsión voluntaria y libre para facilitar prestaciones de carácter privado, las cuales pueden ser complementarias o no de la Seguridad Social Obligatoria, y les da un privilegiado tratamiento fiscal. Esta ley fue desarrollada prácticamente un año después, el 30 de septiembre de 1988, con su Reglamento aprobado por el Real Decreto 1307/1988.

Por medio de una Orden Ministerial de 7 de noviembre de 1988 se regula el procedimiento de inscripción registral de las instituciones y personás relacionadas con los Planes y Fondos de Pensiones regulados por la mencionada ley. En este sentido, el día 23 de diciembre se autorizaba formalmente los 31 primeros Fondos de Pensiones, iniciándose en los últimos días del año la actividad real de captación del ahorro a través de Planes de Pensiones.

Con motivo de la posibilidad abierta por la ley de transformación de determinadas instituciones de previsión en Fondos de Pensiones, surge la Orden Ministerial de 27 de julio de 1989, en la que se regula el proceso de formalización de Planes de Pensiones promovidos al amparo del Régimen Transitorio establecido en el Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones.

En 1990, a través de la Orden Ministerial de 21 de julio, se establecen las normas de naturaleza actuarial aplicables a los Planes y Fondos de Pensiones, de tal manera que las especificaciones de los Planes comprendan información precisa sobre la cobertura de las magnitudes requeridas por el sistema de capitalización empleado¹⁹. A finales de ese año, con la aprobación del Real Decreto 1636/1990²⁰, de 20 de diciembre, por el que se realiza el desarrollo reglamentario de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, se derogan los artículos referentes a auditoría del Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, concretamente, los artículos 45 y 46. A.C.

Pero no será hasta finales de 1993 cuando se apruebe, por Orden Ministerial de 29 de diciembre, el sistema de información estadístico-contable de las Entidades Gestoras de los Fondos de Pensiones, el cual tiene como propósito el facilitar un conocimiento de este sector. Finalmente, este sistema será modificado en 1996, a través de la Orden Ministerial de 12 de marzo²¹, actualmente en vigor, con el fin de mejorar la estructura del sistema y que abarque información tanto de carácter patrimonial como financiero y actuarial, fundamental para el análisis económico-financiero del sector. Posteriormente, en 2002, gracias a los avances tecnológicos, se contempla en la Orden ECO/586/2002, de 8 de marzo, la remisión telemática de la información estadística-contable por parte de las Entidades Gestoras de Fondos de Pensiones a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Asimismo, con la Orden ECO/1589/2003, de 29 de | mayo, se amplia la tramitación telemática de información a otros procedimientos externos, tales como presentación de cambio de domicilio social, denominación social, cambios en los Planes y Fondos de Pensiones, en la denominación de éstos, etc. Y, por último, con la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado, Ley 62/2003, de 30 de diciembre, se recoge en una normativa estatal la presentación telemática de información por parte de las Entidades Aseguradoras y Entidades Gestoras de Fondos de Pensiones²².

Por otro lado, con la promulgación de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados se introducen modificaciones en la Ley 8/1987. Estas modificaciones se pueden resumir en las siguientes:

• Se amplía el régimen de ordenación y supervisión administrativa de las entidades aseguradoras al ámbito de la Ley de Planes y Fondos de Pensiones, por medio de medidas de control especial y de disolución administrativa²³.
• Asimismo, se modifica la redacción de la disposición adicional primer²⁴, adaptándola al artículo 8 de la Directiva 80/987/CEE²⁵, con el fin de proteger los intereses de los trabajadores frente a posibles insolvencias del empresario y el cumplimiento por parte del mismo de los compromisos por pensiones que haya asumido.
• También se ha de destacar la disposición transitoria decimocuarta, en la cual se establece, por primera vez, la obligación de la exteriorización²⁶ por parte de los empresarios de los compromisos por pensiones que no estén formalizados mediante Planes de Pensiones, Contratos de Seguro, o ambos; otorgándose en las disposiciones transitorias decimoquinta y decimosexta²⁷ beneficios fiscales si lo hacían a través de un Plan de Pensiones. El régimen contable a aplicar en este proceso transitorio no se especificaría hasta 1999 a través de la Orden Ministerial de 29 de diciembre.

El plazo establecido en un principio para que se llevase a cabo la exteriorización de dichos compromisos era de tres años, debiendo finalizar, en principio, el 10 de noviembre de 1998, pero con la Ley 66/1997 de Acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado este plazo se amplía seis meses más²⁸. No obstante, el retraso en el desarrollo reglamentario necesario para hacer efectiva dicha exteriorización, el cual no se produjo hasta 1999, con el Real Decreto 1588/1999²⁹, conllevó que dicho plazo fuese prorrogado hasta el 1 de enero de 2001, por la Ley 50/1998³⁰, en su disposición adicional decimotercera. Posteriormente, dicho plazo volverá a ser modificado ante la imposibilidad por parte de la mayoría de las empresas, sobre todo de las pequeñas y medianas, de concluir dentro del plazo previsto los procesos de negociación y de transformación de la naturaleza de los compromisos por pensiones. En este sentido, la Ley 14/2000³¹, en su disposición adicional vigésimo quinta, aumenta el plazo hasta el 16 de noviembre de 2002, siendo éste el plazo definitivo en términos generales. No obstante, la Ley 44/2002³², en su disposición adicional decimoquinta, amplía dicho plazo hasta el 31 de diciembre de 2004, pero sólo para un caso concreto, que es la integración en Planes de Pensiones de empleo de promoción conjunta de aquellos compromisos que establecidos en convenio colectivo de ámbito supraempresarial están vinculados a la permanencia del trabajador y cuya prestación sea en forma de capital.

Con la promulgación de la Ley 66/1997 no sólo se modificó el plazo para la exteriorización sino además se introdujeron diversas modificaciones tanto en la Ley 8/1987 como en la Ley 30/1995. Por un lado, para estimular tanto el ahorro como la previsión se aumentó el límite máximo de las aportaciones anuales a Planes de Pensiones. Y por otro, se amplían las contingencias y se contempla la evitación de la doble imposición³³.

En 1998, debido al incremento paulatino de los Fondos de Pensiones y la creciente especialización e integración de los mercados financieros internacionales, se hizo necesario una normativa específica que regulase las condiciones para la contratación de la administración y depósito de los activos financieros extranjeros de los Fondos de Pensiones, cuestión que hasta ese momento era regulado, con carácter general, por la legislación sobre inversiones españolas en el exterior y control de cambios, aprobándose así el Real Decreto 1351/1998, de 26 de junio. 

Por otra parte, el poder armonizar la información que recibe la Administración Tributaria de los diferentes instrumentos de previsión social demandaba un tratamiento uniforme de la obligación de información, razón por la cual se aprueba el Real Decreto 2281/1998, de 23 de octubre, modificando éste los artículos 60, 62 y 72 así como la disposición adicional del Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto 1307/1988, de 30 de septiembre. También hay que tener en cuenta las modificaciones introducidas por la Ley 40/1998 del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas³⁴, debiéndose destacar la introducción de un régimen financiero especial de aportaciones y prestaciones para personas con minusvalía, así como las derivadas de la Ley 46/1998 sobre Introducción del Euro³⁵.

En 1999 se realizan sucesivas modificaciones al Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones a través de diversas normas. Así, el 5 de febrero se aprueba por Real Decreto 214/1999, el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas el cual deroga numerosos artículos³⁶. Ese mismo día, se aprueba también el Real Decreto 215/1999, el cual añade dos artículos al Reglamento, 10 bis y 10 ter, en relación a la liquidez y al régimen aplicable a los derechos consolidados y supuestos especiales y al régimen aplicable a los Planes constituidos a favor de personas con minusvalía. Hay que señalar, además, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo, la cual declara nulos de pleno derecho diversos preceptos del Reglamento³⁷. Posteriormente, el 15 de octubre, misma fecha en la que se aprueba el Real Decreto sobre la instrumentación de los compromisos por pensiones, se aprobó el Real Decreto 1589/1999, desarrollo reglamentario que vendría a completar el marco legislativo de referencia para el funcionamiento de los Planes de Pensiones y, en especial, a los Planes del sistema de empleo. La última modificación al Reglamento realizada ese año vino de manos del Real Decreto 1968/1999, de 23 de diciembre, el cual establece un nuevo plazo para Ja presentación de la declaración anual³⁸ de las Entidades Gestoras de Fondos de Pensiones y de los promotores de Planes de Pensiones³⁹.

Para fomentar los sistemas complementarios de previsión social, en línea con lo planteado en el Pacto de Toledo, se introducen mejoras en el régimen fiscal de los Planes de Pensiones⁴⁰ y de las Mutualidades de Previsión Social a través de la Ley 6/2000, de 13 de diciembre. Y con la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado se modifica, además, el capital social y las reservas mínimas de las Entidades Gestoras de Fondos de Pensione⁴¹.

Al año siguiente, con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artículo 32 se vuelven a realizar sendas modificaciones en diversos aspectos de la Ley 8/1987⁴², entre las que cabe destacar, aportaciones anuales máximas a Planes de Pensiones⁴³, regulación de los Planes de empleo, principios básicos, comisión de control y obligación de información trimestral a los partícipes y beneficiarios. Contemplándose la adaptación de los Planes y Fondos de Pensiones preexistentes a las modificaciones introducidas en su disposición transitoria octava. Pero el punto a destacar de esta ley en materia de Planes y Fondos de Pensiones es el apartado 18 del artículo 32, en el que se autoriza al Gobierno para que en el plazo de doce meses apruebe un Texto Refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones.

En 2002, antes de la aprobación del mencionado Texto Refundido, con la Ley 44, de 22 de noviembre, de Reforma del Sistema Financiero⁴⁴, y con la Ley 46, de 18 de diciembre, de Reforma Parcial del Impuesto sobre la Renta de las Personas Física⁴⁵, se introducen pequeñas modificaciones en la regulación de los Planes y Fondos de Pensiones.

Como se observa en la evolución expuesta, la regulación de los Planes y Fondos de Pensiones ha estado en continua modificación. Este hecho dificultaba la discriminación de qué artículos contemplados en la Ley 8/1987, de 8 de junio, sobre su regulación, habían sido modificados, razón por la cual a finales de 2001 se previo la delegación legislativa en el Gobierno para que aprobase un Texto Refundido, el cual llega con el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de diciembre. Este Texto integra la Ley 8/1987 de Regulación de Planes y Fondos de Pensiones, con los artículos ya actualizados por las diversas modificaciones realizadas por leyes posteriores, el régimen financiero especial de aportaciones y prestaciones en los Planes de Pensiones establecido para personas con minusvalía, contemplado en la disposición adicional decimoséptima de la Ley 40/1998, así como disposiciones-sobre esta materia contenidas en otras leyes.

En 2003, con la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado.se adapta el régimen general de las inversiones de los Fondos de Pensiones a los criterios estipulados en la Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio. Además, se amplía el carácter de aportaciones extraordinarias en relación a la no sujeción de las mismas a los límites de aportación y a su deducibilidad⁴⁶.

Asimismo, la amplitud de la normativa que afecta a los Planes de Pensiones, así como las sucesivas modificaciones en su reglamentación básica, no sólo hizo necesario la aprobación de un Texto Refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, sino también de un nuevo Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, el cual se aprobó a través del Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero⁴⁷. La nueva reglamentación permite sistematizar, actualizar la normativa reglamentaria e incorporar, además, el resultado de determinadas disposiciones de la regulación de la Unión Europea, adaptando la normativa española de los Planes y Fondos de Pensiones a la señalada por la Unión Europea.

En lo que respecta al año 2004 se han de destacar las modificaciones introducidas por las siguientes normas. En primer lugar, a través del Real Decreto 303/2004, de 20 de febrero, se crea el Comisionado para la Defensa del Asegurado y del partícipe en Planes de Pensiones, el cual conocerá y tramitará las quejas, reclamaciones y consultas por los usuarios de Entidades Aseguradoras y de Entidades Gestoras de Fondos de Pensiones, así como también asume la protección de los usuarios de servicios financieros en relación a las entidades de crédito como comercializadoras de Planes de Pensiones o como depositarías de Fondos de Pensiones. Por tanto, el Servicio de Reclamaciones y Consultas de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones quedará adscrito a dicho comisionado, el cual a su vez está adscrito a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. En esta línea, a través de la Orden ECO/734/2004, de 11 de marzo, se especifican los requisitos y procedimientos a cumplir por los departamentos y servicios de atención al cliente, así como por el defensor del cliente de las Entidades Gestoras de Fondos de Pensiones, entre otros. En el cuadro 2 se adjunta un resumen de la normativa más relevante en la evolución de los Planes y Fondos de Pensiones, tomando como punto de partida la Ley 8/1987, de 8 junio, gracias a la que aparecen en España los Planes y Fondos de Pensiones. Además, se especifica el conglomerado legislativo al que se ha tenido que recurrir en materia de Planes y Fondos de Pensiones⁴⁸.

4. Conclusiones 

A lo largo del presenté trabajo se ha realizado un estudio sobre la regulación de los Planes y Fondos de Pensiones en España, concretamente, sus antecedentes, necesidad de implantación y su desarrollo legislativo a lo largo de sus años de existencia en España. De acuerdo con el análisis realizado, se presentan a continuación las conclusiones más relevantes que se han obtenido.

Los Planes y Fondos de Pensiones son un producto relativamente joven en España, nacieron al amparo de la Ley 8/1987, de 8 de junio, que los reguló y que, posteriormente, fue desarrollada a través del Real Decreto 1307/1988, de 30 de septiembre. Desde su nacimiento hasta la actualidad, se han ido produciendo diversos cambios legislativos que han favorecido su extensión y desarrollo. Lo que se ha traducido en un complejo entramado normativo que dificultaba la comprensión y dimensión de este sector, lo que conllevó la necesidad de refundir las principales normas en el Texto Refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, así como la aprobación de un nuevo Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones mediante el Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero. A lo anterior es preciso añadir que la trayectoria seguida en España hasta la creación de los Planes y Fondos de Pensiones propiamente dichos, cuya regulación específica aparece en 1987, ha sido bastante extensa y dilatada en el tiempo, encontrándose antecedentes de esta figura desde el siglo XVIII, las denominadas Mutualidades y Montepíos, a través de las cuales se intentaba dar cobertura a contingencias como jubilación, invalidez y fallecimiento. 

Así, el origen de los Planes y Fondos de Pensiones en España está estrechamente relacionado con la situación del sistema público en este país. El sistema financiero de reparto de la Seguridad Social unido al envejecimiento progresivo de la población, la tardía incorporación al trabajo y el aumento de la tasa de paro fueron los puntos que desencadenaron la alarma sobre la sostenibilidad a largo plazo de las pensiones públicas, en un nivel suficiente como para permitir sobrevivir adecuadamente, surgiendo, por consiguiente, la creciente preocupación por desarrollar sistemas complementarios a los mismos, entre los cuales se encuentran los Planes y Fondos de Pensiones.

Además, se ha de destacar que la evolución y desarrollo de los Planes y Fondos de Pensiones en España ha estado continuamente vinculada a reformas legislativas, tanto en su regulación específica como en su tributación. En este proceso legislativo se han de destacar las modificaciones introducidas por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre y la Ley 40/1998, de 9 de diciembre. La primera introduce la obligación para las empresas de exteriorizar los compromisos por pensiones, lo que ha sido uno de los principales motivos del crecimiento de los Planes del sistema de empleo, y somete a los Planes y Fondos de Pensiones al régimen de ordenación y supervisión de las entidades aseguradoras, dotando al sistema de mayor seguridad y control. La segunda elimina la doble imposición de las cuantías aportadas derivada de la no coincidencia del límite fiscal con el límite financiero, al vincular ambos máximos. Por ultimo, la tercera introduce la consideración de un régimen particular para los minusválidos.

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