¿GOBERNAR LA GLOBALIZACION? Politica y economia en la regulación de los movimientos internacionales de capital

Introducción

La gran volatilidad de la economia internacional es un fenómeno conocido. A mediados de la decada actual ma de 90 porciento de las transaeciones mundiales en divisas correspondió a movimientos de compra y venta por periodos de siete dias como maximo: casi la mitad de el las tuvo lugar en periodos de dos dias o menos. Entre 1973 y 1983 esas operaciones crecieron de 15 mil millones de dólares por dia a ó0 mil millones, mientras quehoy rondan los dos billones de dólares por dia. La econom ia ha adquirido un caracter fuertemente especulativo: el riesgo implicito en una decisionde inversion equiva le a de una apuesta, dondelos elcmentosobjetivos de la realidad suelen dar paso, en el instante de la definición, a consideraciones puramónte subjetivas. La quiebra de la multisecular firma Baring Brothers en 1995 ilustra bien esta situación. No se trata de un fenómeno nuevo; periódicamente el capitalismo ingresa en etapas de turbulencia que coinciden con los momentos de mayor expansión geografica. El periodo que corre entre la decada de 1870 y la de 1920 se compara bien, en este sentido, con el mundo de nuestros dias.

Esta situación de extrema volatilidad ha vuelto a colocar en la agenda internacional la discusión sobre la adopción de mecanismos que otorguen cierta estabilidad a la economia internacional reduciendo sus niveles de especulación y desacelerando la velocidad de circulación internacional de los capitales. La preocupación por la gobernabilidad, que inicialmente estuvo referida a las relaciones entre los gobiernos y los actores social es y a la capacidad de las agencias estatales para introductr estabilidad en escenarios politicos potencialmente conflictivos, hoy apunta tambien al terreno de la economia internacional ( Vilas 1998).

La reorientación de la problematica implica el cuestionamiento de las teorias basadas en el ajuste automatico de los mercados, asi como el reconocimiento de la posibilidad de prevenir la acumulación y potenciación de desequilibrios que precede al estallido de las crisis. Tecnicamente una crisis puede ser considerada como un mecanismo de correeción de los desequilibrios del mercado. Se trata de un mecanismo que funciona post factum, con costos normalmente muy elevados que suelen prolongarse mucho tiempo y tener efectos intergeneracionales y transfronterizos, y que afectan a actores que pueden no tener responsabilidad en las decisiones que condujeron a ellas.

Las crisis tambien crean oportunidades de beneficios extraordinarios a quienes saben anticiparlas; en tal sentido son, ademas de mecanismos trau maticos de correeción de desequilibrios, oportunidades de acumulación. Esto explica la actitud ambivalente de los grandes operadores de la economia globalizada frente a este tema. La creación o fortalecimiento de mecanismos institucionales de regulación busca dotar de estabilidad y previsibilidad al descnvol vimiento de la economia internacional, sin las que resulta imposible recuperar un crecimiento sostenido y una mejor calidad de vida.

LA APERTURA DE LA CUENTA DE CAPITAL

El establecimiento de mecanismos de control de los movimientos internacionales de capital fue parte integral del sistema de Bretton Woods. El objetivo de esos acuerdos foe promover altos niveles de empleo e ingreso media nte el crecimiento del comercio internacional –desarticulado desde 1929 por la crisis y la guerra–, la estabilidad de los tipos de cambio y la convertibilidad monetaria. La estabilidad de los tipos de carnbio requeria sorneter a control los movimientos internacionales de capital. El Articulo VI de la carta constitutiva del FMI permite a los paises miembros establecer o mantener tales control es y autorizó al Fondo a cortar las lineas de credito que fueran empleadas para financiar la salida de capitales. Estas medidas debi an actuar como factor de disuasión de la especulación monetaria que atentaba contra la estabilidad de las tasas. La implantación del sistema estaba enmarcada por la necesidad de preservar el empleo y la politica de bienestar en los escenarios nacional es de intensa movilizacion social y politica de la Europa post-fascista y el inicio de los movimientos de liberación nacional en Asia. Cada pais debia fijar su tasa de cambio con el patron oro o con el dólar de Estados Unidos y dotar de libre convertibilidad a su moneda en todas las transaeciones de su cuenta corriente, a ese tipo de cambo. Solo EEUU ajustó al patrón oro: los demas paises referenciaron sus monedas al dolar. EEUU asumió rapidamente el rol de principal presta mista internacional de ultima instancia, mientras el FMI, que de acuerdo a su carta constitutiva debia haber llenado csa función, se mantuvo en una posición secundaria, ejerciendo asi metricamente un papel supervisor.

El sistema enmarco el periodo mas prolongado de desarrollo económico y de expansión del comercio multi lateral del siglo veinte. Se restablecieron los flujos internacionales de capital privado y comónzaron los programas de ayuda oficial al desarrollo en gran escala. Junto con el producto creció el empleo y mejoraron las condiciones de vida en todo el mundo, b1en que con marcadas diferencias entre regiones y paises, y entre grupos sociales. El desarrollo económico se registró con independencia de las ideologias politicas que inspiraban a los gobiernos. aunque estas influyeron en la mayor o menor distribución social de sus frutos.

La acumulación de fuertes deficit externos llevó a EEUU a abandonar la paridad fija en 1971 . El shock petrolero posterior, las persistentes sociales de agotamiento del dinamismo de la mayoria de las economias desarrolladas y el recrudecimiento de fuertes presiones inflacionarias, se conjugaron para poner fin al sistema. En un contexto de creciente liquidez y de desaecleración del crecimiento con aumónto de precios, la prioridad asignada a la politica anti intlacionaria por encima de la recuperación del crecimiento y del empleo creó condiciones propicias para la especulación financiera, que a su turno coadyuvó a mayor desaeclcración del producto.

El desplome del sistema de pa ridades fijas dio paso a un fuerte movimiento de fondos en torno a las transaeciones con tipos de cambio y tasas de interes. En 1972 apareci cron los contratos de futuro sobre divisas en el Chicago Mercant ile Exchange y en 1975 surgieron los contratos de futuro sobre tasas de interes en el Chicago Board of Trade. Posteriormente surgieron mereados smilares en Londres, Nueva York, Paris, Frank furt, Sidney, Tokio, Singapur, Hong Kong. La estam pida hacia un sistema de cambios flexibles abrio las puertas al desorden monetario internacional. El proceso fue adicionalmente alimentado por una variedad de nuevos instrumentos financieros: swaps, hedge funds, fondos mutuos y de pension. entre otros. La imagen de vertiginosa circulacion de inversiones a traves de las fronteras derivas de esta dimension hiperdesarrollada de las transacciones financieras, mucho mas que de lo que sigue ocumendo en la economia real. El ritmo de crecimiento de la inversion extranjera directa y del comercio exterior es considerablemen te menor. Los mercados naciona les siguen absorbiendo una proporción mayoritaria de la producion respectiva, sobre todo en las economias mas desarrolladas y globalizadas ( Ferrer 1997: Doremus et al. 1998: Vilas 1999).

El FMI estimulo la amplia apertura de la cuenta de capital de sus miembros, sobre todo en los paises del Tercer Mundo. hoy mercados emergentes. El encleudamiento externo de esas; economias fue visto como la posibilidad de matar tres pajaros de un tiro: 1) abrir esos mercados al ingreso de inversiones de capital de las que estaban mas que necesitados. 2) resolver el problema de los enormes y crecientes fondos liquidos a la busca de colocaciones rentables, y 3) tributar en el altar de la teoria neoclasica. Garantizada la correcta fijación de los precios por la via de un severo acotamiento de las capacidades decisorias de los gobiernos y asegurando el pago de las deudas pendientes, los mercados se encargarian del resto. La crisis de 1982. quc 111 el FMI ni el Banco Mundi al supieron anticipar, sirvió para reforzar el control del FMI sobre los gobiernos y sus politicas macroeconómicas.

El supuesto teórico de la recomendación de una apertura amplia de la cuenta de capital es que, dada la tendencia inmanente de los mercados a la óptima asignación de los recursos, el endeudamiento libre conduce a crisis cuando es llevado a cabo por los gobiernos, no cuando corre por cuenta de inversores y firmas privadas. Se trata de una aplicación del a priori neoelasico del caracter predatorio, buscador de rentas, de la acción estatal en la economia¹. En consecuencia el endeudamiento externo fue estimulado con independencia de las condiciones de los mercados receptores. Esta situación es particularmente llamativa en las economias del sudeste de Asia, caracterizadas por las mas altas tasas de ahorro interno del mundo, de las que dificilmente se podria decir que estaban necesitadas de financiarniento externo². Las recomendaciones y presiones del FMI acoplan mejor con la necesidad de los grandes inversores de encontrar colocaciones rentables aunque muy especulativas, que con las perspectivas de desarrollo de los paises receptores. En esta misma medida contribuyen a la volatilidad global.

En una interprctación opuesta a la redaeción y el sentido del Articulo vi, el control de los flujos de capital pasó a ser visto corno un atenta do contra una Sana economia. El diseño de politica económia inspirado o impuesto por el FMI incluyo como ingrediente recurrente la desregulación de la cuenta de capital y el recurso amplio al endeudamiento externo para el financiamiento de las inversiones a partir del redisduo de las politicas nacionales. Puesto que el acceso a fuentes de financiamiento multilateral, y de manera creciente tambien a las de tipo bilateral, depende del aval del FMI a las politicas adoptadas por los gobiernos solicitantes, las recetas del Fondo se convirtieron a la postre en politicas nacionales, con una intensidad y fidelidad directamente proporcional al nivel del endeudamiento externo. El apoyo del gobierno de EEUU a estas recomendaciones contribuyó a dotarlas de mayor poder persuasivo. Las opiniones del Fondo concuerdan, en efecto, con las de la Secretaria del Tesoro y la Rserva Federal, a su turno muy sensibles a las preocupaciones de las grandes firmas de inversion de Nueva York, en lo que al gunos especialistas consideran una recurrentc coincidencia de objctivos (Bhagwatti 1997; Bello 1998; Wade & Yeneroso 1998)³.

En años recientes el FMI y el Departamento del Tesoro de EEUU estan desarrollando esfuerzos coincidentes para una reforma profunda de los acuerdos constitutinis del Fondo. La reforma deberia conducir a la obligatoriedad de la apertura de la cuenta de capital y a reforzar el poder del organismo sobre las politicas gubernamentales de sus miembros. Se plantca hacer de la apertura de la cuenta de capital una condición para la admisión como Estado miembro del Fondo. Se proponc reformar el Articulo i, que enuncia los objetivos del FMI para incluir entre ellos la promoción de una "liberalización ordenada" de los movimientos de capital, y se exige de los miembros el compromiso formal de abrir su cuenta de capital. El Articulo xiii que enuncia la jurisdieción del Fondo y por tanto los asuntos sometidos a sanciones, se modificaria acordando al FMI la misma jurisdicción sobre la cuenta de capital que la que ahora posee sobre la cuenta corriente. Esto significa que el Fondo fiscalizaria y aprobaria o rechazaria toda restricción de la cuenta. Para que el disciplinamiento sea efectivo. se plantea la transformación del Comite Interino, que actualmente solo tiene un papel consultivo, en un Consejo dotado de poderes decisorios. Naturalmente, este conjunto de nuevas disposiciones reduciria adicionalmente el margen de maniobra de los Estados miembros en asuntos hasta ahora reservados, formalmente, a su exclusiva competencia. El impulso acordado a este proyecto de reforma por el gobiemo de Estados Unidos obedece a motivos politicos mas que doctrinarios. Desde la designacion de Robert Rubin como Secretario del Tesoro –quien proviene del mundo de las altas finanzas neoyorquinas– Washington ha utilizado al FMI como una extension del Departamento del Tesoro, aprovechando el caracter multilateral del organismo para soslayar el escrutinio por el Congreso de su politica economica intemacional y de los consiguientes desembolsos del presupuesto federal.

Por su lado la Organizacion Mundial del Comercio (OMC) hizo suyo el proyecto de Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) que la OCDE venia discutiendo desde 1995. El AMI define a los inversores privados como titulares exclusivos de los derechos que el Acuerdo establece. Les garantiza el derecho de invertir en condiciones de desregulacion total, debiendo los gobiemos asegurar el pleno goce de ese derecho; establece la igualdad de trato entre inversores nacionales y extranjeros, y la indemnizacion a los inversionistas en caso de intervenciones gubemamentales que limiten su remesa de utilidades y su libertad de accion, y por acciones estatales que puedan ser consideradas como expropiacion, incluso indirecta, de oportunidades de ganancia. Los gobiemos quedan privados de la facultad de ejecutar politicas activas. No podran establecer disposiciones legates ni diefiar politicas o programas nuevos que no sean compatibles con el Acuerdo, o aceptadas por todos los signatarios. Toda disposicion legal de alguno de los estados signatarios que contravenga los principios y condiciones del AMI debe ser derogada. En caso de litigio entre un inversor y un estado el diferendo debera someterse incondicionalmente a arbitraje intemacional.

Los alcances del AMI pueden inferirse del hecho que los 29 estados miembros de la OCDE alojan a 477 de las 500 mayores corporaciones del mundo inventariadas por la revista Fortune.

Iniciativas de este tipo contribuyen a la configuración de lo que Stephen Gill denominó un nuevo constitucionalismo para un neoliberalismo disciplinario" ( Gill 1992). La propuesta institucionalidad supra estatal asigna fuerza normativa y punitiva al comportamiento de los grandes inversores, que a su turno solo quedarian sometidos al juicio de los mercados –es decir, de su propio desempeño–. Sin embargo, al ser asumido por la OMC, con una membresia mucho mas diversificada que la de la OCDE, el AMI recibió reparos del gobierno de Estados Unidos. Washington esta interesado ante todo en la protección de sus propios inversionistas en el exterior, y desconfia de un ambito tan amplio y politicamente variado que podria no ser el mas propicio para tal objetivo. Las criticas posteriores del gobierno frances, la discusión publica que suscitó la difusión del proyecto –que hasta entonces venia siendo trabajado en ambitos de notable privacidad–, y el impacto de la crisis en Asia, agregaron motivos para que el AMI haya sido puesto en lista de espera.⁴

La actitud ambigua del gobierno de Estados Unidos expresa, en este terreno especifico, su persistente renuencia a aceptar mecanismos institucionales que se ubiquen por encima de su propia capacidad de decision soberana y su consiguiente proyeeción extraterritorial respaldada por su poderio militar. Similar resis tencia a aceptar jurisdieciones supranacionales que pueden ir en contra de decisiones nacionales se registra respecto de la Corte Internacional de Justicia y, mas recientemente, con relación a la creación de un tribunal intemacional en materia de violaciones masivas a derechos humaños y crimenes de guerra. La politica tradicional del gobiemo de Estados Unidos ha sido, al contrario, la de utilizar a estas instancias intemacionales como ingrediente de su propia politica extraterritorial –como fueron los casos de la ONU en la guerra de Corea, en la guerra contra Irak y en el frustrado operativo contra Somalia; la OEA en su confrontación con Guatemala, y posteriormente con Cuba, y en la invasion a Republica Dominicana; o actualmente la OTAN en la guerra contra Yugoslavia. Ello, sin descartar operaciones unilaterales como en diciembre 1989 contra Panama. En conjunto, se trata de un intento de rediseno profundo del sistema intemacional de poder, politico-militar y financiero, a partir de los escenarios de la post guerra fria (Vilas 1994).

EXPERIMENTOS Y PROPU ESTAS DE REGULACION

La desregulación de la cuenta de capital y las reformas de mercado emprendidas por un gran numero de paises en las ultimas dos decadas, favorecieron la circulación internacional de las inversiones. Sin embargo la clara orientación de estas hacia colocaciones de corto plazo, y su caracter marcadamente especulativo, acentuaron la volatilidad de la economia intemacional, manteniendose las tasas de crecimiento del producto muy por detras de las del comercio.

El dinamismo de los movimientos intemacionales de capital, con lenta reactivación del producto, agrava la inestabilidad de la economia mundial. Un estudio del FMI encontró que 35 de sus miembros habian sufrido una o mas crisis bancarias entre 1980 y 199ó, y que mas de l00 habian enfrentado periodos de problemas bancarios importantes (apud Felix 1996). Solamente en la decada del990 se registraron seis grandes crisis de proyeeciónintemacional provocadaspor endeudamientoextemoexcesivo autoalimentación de mecanismos especulativos y corridas masivas contra determinadas monedas. Ninguna de ellas fue anticipada polos organismosfinancieros internacionales. Aunque las politicas nacionales desempenaron un papel. se trata de diversas pero coincidentes manifestaciones de una crisis sistemica de los mercados globalizados, mucho mas que de aplicaciones incompetentes o de interpretaciones erroneas de las recomendaciones de los organismos.

Leeciones de Asia

La crisis que detonóno Asia en julio 1997 es el capitulo mas reciente de esta historia. No deja de ser una ironia cruel que el derrumbe de las economias del este de Asia se produjera poco despues de la asamblea conjunta del FMI y el Banco Mundial en Hong Kong a mediados de 1997. Se recordara que esta reunion estuvo presidida por el temor de la comunidad financiera internacional de que el regreso de Hong Kong a la soberania de China amenazara la continui dad del exito del que hasta entonces era considerado uno de los casos estelares de la globalizacion, con repercusiones negativas para toda la region. La ocasión sirvio tambicn para reiterar la celebración de las economias de Asia que mas habian avanzado en el cumplimiento de las recomendaciones de apertura y desregulacion: Malasia. Tailandia, Indonesia: eran el ejemplo a seguir, la experiencia a aprovechar. Todavia resonaban los ecos de los discursos cuando esas economias empezaron a caer una tras otra, y no por el regreso de Hong Kong a China.

Las economias donde primero estallo la crisis –Tailandia y Malasia– habian ejecutado disciplinadamente las recomendaciones de desregulacion y apertura y fueron encorni adas por ello. Despues de diciembre 1994. Malasia sustituyó a Mexico en el papel de economia estrella del banco Mundial y el FMI. La crisis golpeó tambien a Corea, y por motivos similares. Desde 1994. por influencia de una generación de econornistas forrnados en universidades de Estados Unidos, el gobierno coreaño desmanteló las agencias estatales que habian impulsado el desarrollo industrial y la proyeeción exportadora del pais. El Consejo de Planificación Económica, que habia actuado como un superministerio durante las dos decadas de desarrollo acelerado, fue disuelto, lo mismo que otras agencias que institucionalizaban modalidades variadas de negociación directa entre el estado y las principales corporaciones. El gobierno relajó los mecanismos de control sabre el comportamiento inversionista de los grandes conglomerados (chaebols). La politica de inversiones quedó a su arbitrio; inerementaron imprudentemente su endeudamiento, alcanzando una fuerte exposición a fondos de corto plaza para el financiamiento de operaciones de mediaño y largo plaza. Cuando la oferta de creditos frescos se cerró por contagio de la crisis en Tailandia, la incapacidad de las firmas de enfrentar sus deudas arrastró al sistema bancario, y abrió la puerta a la venta de empresas a capitales oecidentales. Por su lado, Hong Kong, cuyos grandes bancos habian prestado grandes sumas a las economias del area dentro de este esquema, sufrió un severo impacto por la insolvencia de sus deudores (Amsden 1994; Cummings 1998; Business Week 1998).

Responsabilizar de la crisis en Asia alas modalidades clientelisticas de relación entre empresas y agencias gubernamentales, como lo hace el FMI (Tanzi 1998; Camdessus 1999; Ouattara 1999) obedece a un reflejo ideológico mas que a un analisis honesto de los acontecimientos⁵. Los regimenes politicos que enmarcaron los quebrantos son los mismos que hasta ese momenta habian impulsado los exitos y recibido los consiguientes elogios. La estrecha articulación entre gobiernos y corporaciones que caracterizó al desarrollo industrial acelerado del este de Asia y a su notable expansion comercial –los mercados gobernados o la embedded autonomy de la literatura academica (Wade 1990; Evans 1989, 1995; Chang 1996; Weiss 1998; etc.) creó condiciones para el fortalecimiento de las practicas del crony capitalism –el "capitalismo de los compinches". Pero el crony capitalism existe en esaparte del mundodesde antes que los organismos financieros se interesaran por el; no parece haber obstaculizado lo que hasta hace poco tiempo era un iversalmente reconocido como el milagro del sudeste de Asia, y aparentemente contribuyó a su dinamismo. Es curioso que los funcionarios registren tan tardiamente lo que la literatura academica y los actores politicos y sociales venian señalando durante décadas.⁶

La persistencia en diagnósios que no permitieron anticipar la crisis y en recomendaciones que hacen mas graves sus efectos alimenta la hipótesis de que detras de unos y otras se mantiene el interes de ampliar la apertura del este de Asia a la masiva inversion de capitales oecidentales ( Amsden 1994; Xueqian 1997; Bello 1998; Wade & Veneroso 1998; Cummings 1998). En economias caracterizadas por el fuerte endeudamiento de sus empresas –favorecido por el elevado ahorro interno– la imposición de altas tasas de interes agrava la recesión, retarda el reinicio del crecimiento, acelera la quiebra de las firmas y abarata las adquisiciones y transferencias, sin aportar al fortalecimiento del quebrantado sistema financiero local. En una adaptación fin de siecle de lo que es percibido como la historia larga de las relaciones con Oecidente, la puerta asiatica no es abierta a golpes de cañon, como en la version decimononica, sino a golpe de recomendaciones economicas y condicionalidades politicas.

Regreso a los controles

Como reaecion a estas rigideces teoricas y a sus efectos practicos, un numero de paises dentro y fuera de la region esta recurriendo a la introduccion de controles estatales sobre las corrientes de capital. Ya en 1992, en reaecion defensiva frente a la crisis de las monedas europeas, lrlanda y Portugal habian establecido restrieciones cuantitativas a los movimientos internacionales de capital de corto plazo, con resultados positivos. Hoy se advierte lo mismo en Asia. Malasia, que desperto traumaticamente a la realidad, restablecio el control de divisas. La disposicion se refiere unicamente a los flujos de corto plazo; no incluye a la inversion extranjera directa ni a la repatriacion de intereses, dividendos y utilidades, y mantiene la convertibilidad en las transaeciones de cuenta corriente. Taiwan, que logro mantenerse a salvo de la crisis, reforzo los mecanismos de regulacion. El Banco Central restringio las operaciones de futuro, establecio el requisito de aprobacion previa de los flujos de inversion dirigidos al mercado de valores, y dispuso el cierre del mercado off-shore de divisas. La Autoridad Monetaria de Hong Kong, que funciona como una caja de conversion, tambien establecio mecanismos regulatorios, aunque menos severos que los anteriores, mejorando el sistema de monitoreo de las operaciones de sus bancos.

Los ejemplos de China y Taiwan parecen estar jugando un papel de peso como experiencia a tener en consideracion. Al mantener la no convertibi lidad de su moneda y preservar los mecanismos de regulacion del ingreso de capitales, China escapo a la crisis sin cerrase a los fondos externos. Tambien India ha mantenido controles sabre el ingreso de capitales, y parece dificil que vaya a levantarlos ahora.

La introducción de controles preocupa al FMI, a agencias gubemamentales como el Departamento del Tesoro de E EUU y el Bundesbank, y a las grandes casas y fondos de inversion. La posición del FMI, consecuente con su proyectada reforma del acta constitutiva, es que en algunos casos la apertura de la cuenta de capital puede ser gradual, pero que no hay alternativa a ella. La frustrada iniciativa japonesa de creación de un Fondo Monetario Asiatico, a fines de 1997, ilustra el juego de fuerzas politicas que opera en los escenarios económcs. En agosto 1997 el gobiemo de Japón propuso la creación de un fondo monetario regional para Asia, con una capitalización de 100 millones de dólares provenientes de paises de la region. Disefiado como fondo de propósitos multiples, el fondo debiaasistir a las economias asiaticas en la defensa de sus monedas contra los especuladores, otorgar financiamiento de emergencia para desequilibrios en la balanza de pago, y financiamientode largo plaz con finesde desarroll. El fondo tendria mecanismos de rapido desembolso mas flexibles que los del FMI, requiriendo un conjunto de reformas politicas menos monocordes y menos deflacionarias como condición para aeceder a la ayuda, y mas atentas a las caracteristicas individuales de cada economia. La iniciativa japonesa recibió la inmediata oposición del FMI, que alegó que el fondo regional iria contrala capacidad del FMI de obtener de los paises de Asia las severas reformas que constituyen su portafolio de exigencias. La oposición del FMI fuereforzada por elgobierno del president Clinton. Anteeste doblerepudio, y tironeado por sus propios problemas financieros, Japón reti ró la propuesta, tras lo cual China y Taiwan, que habian anticipado comprometer reservas, tambien dieron marcha atras.

En otros casos la introducción de mecanismos de control estatal obedece a diseños integrales, mas equilibrados, de estrategias de crecimiento. Fuera de Asia, el caso mas notorio es el de Chile. En 1991 ese pais comenzó la aplicación de controles no cuantitativos buscando desestimular las entradas de capital de corto plaza, al tiempo que otorgó mayor flexibilidad a las salidasde fondos. El principal mecanismo utilizado es un encaje de 30 porciento sabre el endeudamiento externo de bancos y empresas, por unplaza de docemeses. Est encaje permite ampliar el margende maniobra de la politica monetaria para el control del gasto mediante las tasas de interes. Complementariamente se establecieron impuestos para los depósitos de mónos de un año Como efecto de estas medidas, cambio la composición de las entradas netas de recursos, con mayor parti cipacion de capitales de largo plaza. Ademas, elgobierno autorizó la inversion en el exteriorde unporcentaje de los recursos administrados por los fondos de pensiones, y flexibilizó los tipos de instrumentos permitidos para dichas inversiones, asi como las regulaciones sobre las inversiones directas de empresas de Chile en el exterior.

El esquema chileno es una adaptación del propuesto por James Tobin. El "impuesto Tobin" consiste en aplicar una tasa de 0.25% a las operaciones en los mercados de bonos y monedas en gran escala. La alicuota es pequel1a pero de todos modos mas alta que los margenes con que las monedas son transadas en los mercados respectivos. El impuesto moderaria la especulación en divisas porque se requeriria un mayor spread para que las transaeciones fueran rentables. El producto alimentaria al banco central del pais que aplica el impuesto o a la institución designada para administrarlos, no a los operadores de los mercados. Ademas de hacer menos atractiva la especulación, los fondos recaudados podrian destinarse a paises victimas de crisis, ayuda al desarrollo, combate a la pobreza, u otros objetivos de tenor similar. Considerando que en 1995 las operaciones en estos mercados sumaron 1.3 billón de dólares al dia, el impuesto podria recaudar entre 200 mil y 300 mil millones al año -mientras que el Banco Mundial estimó que con 225 mil millones dedólares podrian eliminarse las formas mas extremas de pobreza y bri ndar proteeción ambiental en todo el mundo (Felix 199ó). La aplicación del tributo resultaria facilitada por la marcada concentración de las operaciones imponibles –casi 85% de las transaeciones son efectuadas en siete grandes centros (Nueva York, Tokio,Londres, Singapur Hong Kong, Frankfurt y Viena) pormenos deun centenar de grandes bancos y casas de inversión– y por el registro electrónico de las mismas.

El "impuesto Tobin" ha recibido crit icas de los grandes inversores –es decir, de quienes deberian pagarlo– y de los gobiernos del G7. Desde una perspectiva estrictamente tecnica la propuesta Tobin deja pendientes algunas cuestiones importantes –no siendo la menor de ellas la referida al modo de recaudación. Sin embargo las objeciones mas fuertes son de tipo politico. Una tributación de este u otro tipo, y en general cualquier intento significativo de desacelerar o controlar la especulación financiera internacional, debe enfrentar el poder de bloqueo, y de castigo, de sus protagonistas y beneficiarios. No es la primera vez que los obstaculos a un curso dado de aeción son tambien los que definen los estimulos para emprenderlo⁷.

Mexico presenta una situación opuesta a la de Chile. Beneficiado por su relación especial con Estados Unidos, el gobierno mexicaño obtuvo una contribución extraordinaria del Tesoro de ese pais y de los organismos financieros superior a los 24 mil millones de dólares, que le permitió rescatar su sistema financiero y recomponer el mercado de capital es sin recurrir a regulaciones, otorgando como garantia de reembolso las exportaciones de petróleo⁸.

La reunion de ministros de finanzas de Europa y Asia en enero 1999 en Frankfurt, reforzó los argumentos de quienes favorecerian el establecimiento de un sistema de control para el flujo internacional de capitales de corto plazo. El ministro de Hacienda de Francia reclamó el diseño de unacooperación estrecha entre el euro, el yen y el dólar, para controlar la evolución de los tipos de cambio. Oskar Lafontaine, enesa epoca ministrode Finanzas d Alemania, destacóla convenienciade impl antar unsistema de control de los mercados financieros para prevenir olas especulativas y falsas expectativas, y bajar las tasas de interes para estimular el crecimiento. Su renuncia posterior por presione del Bundesbank y los grandes inversionistas, opuestos a los criterios del ministro en este y otros asuntos, expresa la intensidad de las confrontaciones y sus claras implicaciones politicas.

La regulación de la circulación internacional de capitales de corto plazo plantea la cuestión de quien habria de hacerse cargo de implantarlos. Siendo la crisis de caracter sistemico y derivada del funcionamiento regular de los mercados. un remedio efectivo implica un rediseno profundo del sistema financiero internacional –cuestión pendiente desde la decada de 1970– que los someta a normas de conducta. La desorientación del FMI frente a los reiterados fracasos de sus reectas y la coincidencia de sus recomendaciones de politica con los patrones de desempeno de los actores mas agresivos de la especulación financiera internacional refuerzan la hipótesis de que una reforma eficaz del sistema deberia incluir la del propio FMI. Un asunto que no es sencillo, considerando que el gobierno de Estados Unidos siguesiendo el principal aportante de fondos.

Hasta el momento han sido los estados individuales quienes han echado maño de medidas regulatorias. Ello demuestra que los estados mantienen capacidad para definir modalidades de adaptación a los escenarios de la globalización financiera. Las estrategias individuates pueden adaptarse mejor a las situaciones particulares, pero plantean el riesgo de regresar la economia internacionala escenarios de fragmentacion, con impacto negativo en el comercio y en la inversion directa. Ademas, el aislamiento reciproco de los estados facilita la oposicion de los grandes operadores y de los organismos y gobiemos en los que encuentran eco y apoyo, y el bloqueo a las iniciativas de regulacion.

La introducción de controles y reglamentaciones no deberia conducir a una marginación respecto de los mercados intemacionales, pero si a una integración mas balanceada y menos expuesta a golpes especulativos. Existe amplia y aceptada evidencia de que el ingreso de capitala las economias en desarrollo genera mayores beneficios de mediano y largo plazo cuando los gobiernos cuentan con instrumentos de politica para administrar ese ingreso, como parte de una estrategia mayor de desarrollo. La idea de que es necesario " reconstruir el estado", avanzar "mas alla del consenso de Washington", definir "instrumentos y metas mas amplias" para la gestión estatal y promover un desempeno mas equilibrado de los mercados esta siendo aceptada incluso por quienes hasta h ace poco estuv ieron enrolad os en el fundamentalismo del mercado (World Bank l997b; Burki et al. 1997; Stiglitz 1998. Para enfoques mas amplios, vid Kassner 1993; North 1993).

America Latina

La posición de America Latina frente a esta problematica es compleja. La vulnerabilidad de la region es comparativamente mayor que la de la mayoria de las economias de Asia, por el fuerte endeudamiento que arrastra desde la decada pasada, porque el endeudamiento extemo sigue siendo condicion del crecimiento, y por la mayor fragmentación de su tejido social. Esta no es una situación nueva, sino un rasgo estructural del capitalismo regional. Enfocada desde el largo plazo, la economia latinoamericana crece cuando se registran alguna de dos condiciones: 1) alza sostenida de los precios de sus materias primas; 2) ingreso masivo y sostenido de fondos externos. Am bas condiciones son relativamente autonomas de las decisiones de los gobiernos y los mercados de la region y se han visto agravadas por la reprimarizacion de las economias del area. La reactivacion de la decada de 1990 responde plenamente a este esquema.

La mayor integracion de la economia mundial inerementa el efecto de contagio de las bonanzas pero tambien de las crisis. A medida que el endeudamiento crece, los plazos se acortan y las tasas de interes aumentan: los fondos se hacen mas escasos y mas caros, el crecimiento se desacelera o revierte, aumenta la vulnerabilidad y las condicion es para a acceder a nuevo financiamiento son mas duras. Durante la decada de 1990 algunas economias del area recibieron masas importantes de fondos externos que contribuyeron de manera significativa a su reactivacion. Es, ante todo, el caso de Argentina, con un marco institucional de amplia desregulacion y permisividad, que incluyo la abdicacion de instrumentos tradicionales de politica economica y acotamiento de capacidades estatales de gestion. Estas medidas parecen haber contribui do significativamente a la reinsercion argentina en los flujos internacionales de inversion. Sin embargo, el hecho de que otras economias del continente hayan alcanzado tasas altas de crecimiento relativamente sostenido con otros marcos institucionales y una exposicion mas balanceada a los flujos de capital de corto plazo –por ejemplo, Chile o Republica Dominicana– confirma la hipotesis de Ia relativa autonomia de estos movimientos respecto de las decisiones de politica de los gobiernos. Para las inversiones de corto plazo el elemento determinante resulta ser el spread entre las tasas de interes prevalecientes en el mercado local y las tasas internacionales, tema este en el cual la capacidad de decision del pais tambien es muy reducida.

Por su lado, la inversion extranjera directa (IED), que crecio significativamente en toda la decada, se oriento a la compra de activos afectados por procesos de privatizacion de empresas estatales mucho mas que al establ ecimiento de nuevos emprendimientos. Es una inversion que contribuyo al financiamiento del deficit fiscal, pero con aportes desiguales a la modemizacion de las firmas involueradas o a la dinamizacion de los mercados respectivos. A medida que el universo de activos privatizables se reduce por el propio avance del proceso, no es mucho mas lo que es posible esperar de esta fuente de capitales. La vinculacion de la IED de la decada de 1990 a las privatizaciones es particularmente evidente cuando se compara el flujo de fondos hacia paises en los que aun queda mucho por privatizar, con los menores niveles en paises donde este proceso esta practicamente agotado. En el trienio 1990-98 Brasil fue receptor decasi 34% de la IED neta llegada a America Latina y el Caribe. Solamente en 1998 la IED neta en Brasil sumo casi 23 mil millones de dolares o 42% de toda la region,frente asumas mucho mas modestas arribadas a economias mas "confiables" desde la perspectiva de la ortodoxia fondomonetarista como Argentina (menos de ó mil millones dedolares), Mexico (9.300 millones) o Chile (2.500 millones ) pero donde el negocio de la privatizacion no tiene mucho ma rgenpara mayor expansio (CEPAL 1998). Ademas,la primaciade la razon fiscal-financiera sabre la atencion que deberia prestarse a la capacidad tecnica y el desempefio empresarial previo de los adjudicatarios se ha traducido en un deficiente cumpli miento de los objetivos de modernizacion, eficiencia y competitividad de los activos privatizados -como parece ser el caso de la banca mexicana, o de algunos servicios publicos en Argentina.

La mayoria de las economias latinoamericanas continua asi aprisionada en lo que hace un cuarto de siglo Cheryl Payer denominó l trampa de la deuda" (Payer 1974). El nuevo endeudamiento en los mercados de capitales obedece fundamentalmente a la necesidad de financiar el endeudamiento anterior mas que a expandir y modernizar capacidades productivas, con un costo elevado en materia de empleo, distribucion del ingreso, bienestar social y competitividad intemacional.

La estrecha articulacion tejida entre los actores de la economia local mejor integrados en los nuevos escenarios internacionales, y los marcos politico-institucional es nacionales (el Estado y sus politicas) refuerza la subordinacion de las instancias nacionales de decision a los actores de la globalizacion financiera: grandes corporaciones y fondos de inversion, organismos financieros multilaterales, agencias gubernamentales de algunas economias altamente desarrolladas. Se advierte facilmente que, ademas de las complejidades tecnicas que natural mente implica regulacion de este tipo pero que la experiencia internacional indica que son aceptabl emente superables–, existen dificultades politicas, en cuanto ella atenta contra intereses y ma rgenes de ganancia de grupos y actores fuertemente posicionados en la estructura de poder, y que por razones que no viene al caso discutir aqui, han sabido presentar esos intereses particulares como los intereses del conjunto nacional.

CONCLUSIONES

1. La ineficacia de los mercados para autorregularse y el impacto destructivo de las crisis como mecanismo de correecion, abonan los argum entos de quien es reclaman una mejor complementacion entre mercados dinstancias estatales de conduccion y control. La responsabilidad de los principales organismos multilaterales en la gestacion y estall do de las crisis de la ultima decada, y la incompetencia de sus recomendaciones para salir de ellas –en particular su incapacidad para tomar distancia intelectual respecto de los enfoques e intereses de los actores mas involuerados en los juegos especulativos de la economia internacional– disminuye el poder persuasi vo de sus recetas.

2. El caracter sistemico de los desequilibrios plantea la necesidad de una reorganizacion profunda del sistema financiero internacional. Hasta el momenta la iniciativa mas fuerte es la auspiciada por el FMI y el gobierno de EEU U, orientada a reforzar su poder disciplinario sobre los estados miembros para una apertura obligatoria de la cuenta de capital. Una reforma de este tipo institucionalizaria el poder de los grandes inversionistas privados sin prevenir la reiteración de las crisis y agravaria la subordinación de las economias emergentes. Asimismo, esta reforma se inscribe en la estrategia estadounidense de consolidación de su propia hegemonia en los escenarios politicos y financieros posteriores al fin del sistema bipolar de la guerra fria.

3. La adopción de mecanismos de regulación de los movimientos mas especulativos de las finanzas internacionales por los estados individuales puede tener eficacia para encarar con urgencia problemas que demandan respuestas inmediatas. Para tener impacto mas estable, deben formar parte de un diseno estrategico de crecimiento y articulación balanceada a los escenarios y procesos de la globalización, con capacidades estatales dinamicas para adaptarse a situaciones cambiantes. Las experiencias de paises como India, China, Taiwan y Chile son ilustrativas al respecto.

4. Regular los movimientos especulativos del capital no significa ir contra la globalización en lo que esta implica de mayor integración productiva y comercial, difusión de tecnologias y de estilos de vida y de consumo, interaeción de patrones culturales, sino un recurso de prevención y defensa de sus dimensiones mas dañinas. La regulación no deberia ser vista por lo tanto como un intento de aislamiento o de insistencia en modalidades autocentradas de desarrollo, sino como un ingrediente de cstrategias mas eficaces de desarrollo y bienestar.

5. Los obstaculos y argumentos que se oponen a una regulación estatal de la cuenta de capital son de tipo politico mas que tecnico, en cuanto mayor capacidad estatal de admin istrar el ingreso de capitales afecta intereses y perspectivas de ganancia de actores que controlan recursos importantes de poder, e incide directamente en la estrategia nacional de desarrol lo y bienestar.

REFERENCIAS

AMSDEN, Alice H. 1994      “The Specter of Anglo-Saxonization is Haunting South Korea”, en L.J. Cho & Y.H. Kim (eds.) Korea ’s Political Economy: An Institutional Perspective. Boulder Co.: Wetview Press.

BALASSA, Bela 1981 The Newly Industrializing Countries in the World Economy. New York: Pergamon Press.

BHAGWATTI, Jagdish 1997      Entrevista en Times of India, 31 de diciembre.

BELLO, Walden 1998 Testimony before the Banking Oversight Subcommittee, Banking and Financial Services Committee, US House of Representatives Washington D.C., 21 de abril.

BURKI, Javed et al. 1997      Más allá del consenso de Washington: La hora de la reform institucional. Washington D.C.: Banco Mundial.

BUSINESS WEEK 1998      “Psst! Want a Nice Piece of a Chaebol?”. 18 de mayo.

CAMDESSUS, Michel 1999      “Looking Beyond Today’s Financial Crisis: Moving forward with intemational financial reform”. Remarles by... Managing Director of the Intemational Monetary Fund to the Foreign Policy Association. New York, 24 de febrero.

CEPAL 1998 Panorama preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, diciembre.

CHANG, Ha-Joon 1996     El papel del Estado en la economía. Barcelona: Ariel.

CONCHERO BORQUEZ, Elvira 1996     “El gran acuerdo. Gobierno y empresarios en la modernización salmista”. México: Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM/Ediciones ERA.

CUMMINGS, Bruce 1998 “The Korean Crisis and the End of ‘Late’ Development”. New Left Review 231 (septiembre-octubre).

DOREMUS, Paúl, William W. KELLER, Louis W. PAULY & Simón REICH 1998 The Myth of the Global Corporation. Princeton N.J.: Princeton University Press.

EBERWINE, Donna 1994 “¿Asoma una crisis de la deuda?” El BID (diciembre).

EVANS, Peter 1989 “El Estado como problema y como solución”. Desarrollo Económico 140 (enero-marzo 1996). 1995  Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton N.J.: Princeton University Press.

FELIX, David 1998 “Is the Drive Toward Fre-Market Globalization Stalling?”. Latín American Research Review, 33 (3). 1996  “On the Revenue Potential and Phasing in of the Tobin Tax”, en M. Ul Haq (ed.), The Tobin Tax. Coping with Financial Vólatility. Oxford: Oxford University Press.

FERRER, Aldo 1997     Hechos y ficciones de la globalización. Buenos Aires: Academia Nacional de Ciencias Económicas. GILL, Stephen 1992  “The Emerging World Order and European Change”. En Ralph Miliband & Leo Panitch (eds.), New World Order? The Socialist Register 1992. London: Merlin Press.

GREENSPAN, Alan 1998      Testimony of Chairman... before the Committee on Banking and Financial Services, US House of Representatives. Washington D.C., 16 de setiembre. Reseñado en The Washington Post, 17 de setiembre.

JOHNSON, Chalmers 1982 MIT1 and the Japanese miracle: The growth of industrial policy. Stanford Ca.: Stanford University Press.

KASSNER, Stephen D. 1993     “Economic Interdependence and Independent Statehood”, en R.H. Jackson & A. James (eds.), States in a Changing World. Oxford: Clarendon Press.

MORENO PEREZ, Juan 1998 “El problema del Fobaproa: elementos para entenderlo y posibles alternativas para su solución”. El Cotidiano 92 (noviembre).

NORTH, Douglass C. 1994     Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura Económica.

OUATTARA, Alessandre D. 1999      “Globalization and the Third Millenium: Challenges and Issues. Address by... Deputy Managing Director of the 1MF to the CERAM Sophia Antipolis”. Nice, 22 de enero.

PAYER, Cheryl 1974 The Debí Trap. Harmondworth: Penguin.

STIGLITZ, Joseph 1998 “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post-Washington”. Desarrollo Económico 151 (octubre-diciembre).

SUMMERS, Lawrence & Victoria P. SUMMERS 1989 “When Financial Markets Work Too Well: A Cautious Case for a Securities Transaction Tax”. Journal of Financial Services Research 3 (setiembre).

TANZI, Vito 1998 The Demise of the Nation State? IMF Working paper 98/120, agosto.

VILAS, Carlos M. 1999     Estado y mercado en la globalización. Ponencia presentada en el Primer Congreso Interoceánico de Estudios Latinoamericanos. Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo. 10-12 de marzo. 1998 “Gobemabilidad y globalización”. Realidad Económica 157 (julioagosto).

1994 “Política y poder en el nuevo orden mundial”. En A. Guerra Borges (coord.), Nuevo orden mundial: Desafio para América Latina. México: UNAM.

WADE, Robert 1997    “Japón, el Banco Mundial y el arte del mantenimiento del paradigma: El milagro del Este asiático en perspectiva política”. Desarrollo Económico 147 (octubre-diciembre).

 “  & Frank VENEROSO 1998 “The Asian Crisis: The High Debt Model Versus the Wall StreetTreasury-IMF Complex”. New Lefi Review 228 (marzo-abril).

WEISS, Linda 1998 The Myth of the Powerless State. Ithaca N.Y.: Comell University Press.

WORLD BANK 1997a World Development Indicators. Washington D.C.: The World Bank. 1997b El Estado en un mundo en transformación. Washington: The World Bank.