Ciencia y Sociedad, Vol. 49, No. 2, abril-junio, 2024 • ISSN (impreso): 0378-7680 • ISSN (en línea): 2613-8751

SITUACIÓN DE LAS MUJERES RURALES COLOMBIANAS Y SU ACCESO A LA TIERRA

Situation of rural Colombian women and their access to land

DOI: https://doi.org/10.22206/cys.2024.v49i2.3121

Camila Villamizar Acosta
Investigadora independiente
villamizarac276@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-3812-9745

Recibido: 19/4/2024 • Aprobado: 30/5/2024

Cómo citar: Villamizar Acosta, C. (2024). Situación de las mujeres rurales colombianas y su acceso a la tierra. Ciencia y Sociedad, 49(2), 29-53. https://doi.org/10.22206/cys.2024.v49i2.3121

Introducción

Diversas cifras sobre la tenencia de tierras muestran que en Colombia existe un alto nivel de concentración e inequidad, Según Ibáñez y Muñoz (2011), Villaveces (2012), Sandoval (2013) y Fajardo (2015), esta situación ha propiciado la aparición y desarrollo de múltiples problemas, hasta concebirse como desencadenante del conflicto armado presente en gran parte de los siglos XX y XXI.

Con la intención de disminuir los niveles de concentración y los índices de desigualdad, varios gobiernos han generado programas de reforma agraria y entrega de baldíos, para campesinos, los cuales han sido difíciles de concretar, por las resistencias que genera en los poseedores de tierra, los cuales han obstaculizado su desarrollo, por medio de la modificación de leyes o a través de la violencia. En cuanto a los baldíos, si bien, políticas estatales han posibilitado la entrega a campesinos de tierras en esta condición, los latifundistas siguen apropiándose de grandes extensiones de tierra.

Si bien es cierto que para la población rural colombiana acceder a la tierra ha sido sumamente complicado, las cifras muestran que el nivel de dificultad es mayor para las mujeres, de acuerdo con datos de Guereña (2017), el 26% de las tierras están a su nombre. Las razones de esta inequidad son múltiples, entre ellas se encuentran dinámicas culturales propias de una sociedad patriarcal, que conciben las mujeres como “menores de edad”, el desconocimiento por parte de las mujeres de sus derechos y el alto número de informalidad, situación que facilita el despojo (Guzmán y Chaparro, 2013).

Con la intención de transformar esta inequidad a partir de la década del 80 se empezaron a expedir una serie de leyes, situación que se intensificó con la aprobación de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991, donde en el Artículo 43, se promulga que entre hombres y mujeres no existen diferencias en derechos y oportunidades y se declara que las mujeres están libres de cualquier tipo de discriminación, por tanto, se reconoce su autonomía y derechos para tomar decisiones. Posteriormente, y con este mismo fin se han expedido más leyes, entre las cuales sobresalen la 731 de 2002 llamada de la mujer rural y la 1448 de 2011, denominada Ley de víctimas y Restitución de tierras.

Lo anterior muestra que desde hace cerca de 40 años se han venido planteando políticas y estructurando programas con el fin de favorecer población rural con escaso recursos económicos, especialmente a las mujeres rurales, las cuales han enfatizado en la formalización de la tenencia de tierras, bajo el supuesto que ello posibilita su desarrollo económico y productivo (Acero y Parada, 2019).

Estas consideraciones llevan a preguntarse ¿en qué situación se encuentran las mujeres colombianas respecto al acceso de tierra?

Con la intención de responder esta pregunta se realizó este artículo que tiene como objetivo evidenciar la situación actual de las mujeres rurales colombianas respecto al acceso de tierras, a partir de la revisión y análisis de documentos publicados en diversos medios.

En su estructura este escrito consta de los siguientes apartados, el primero está relacionado con el acceso a tierras, donde se abordan aspectos como quien posee la tierra en Colombia, su nivel de concentración y el índice de equidad. En el segundo se analiza la correspondencia tierra-género, y se revisan las razones que facilitan los índices de inequidad en el acceso y tenencia de tierra según género. En el tercero se inspeccionan las estrategias diseñadas por el Estado colombiano para disminuir la desigualdad, por medio de la creación de una serie de leyes, que desafortunadamente no han logrado mitigarla. En el cuarto se aborda lo atinente con la titulación, en la quinta parte corresponde las conclusiones.

Método

Este artículo es producto de una investigación cualitativa, con alcance analítico y descriptivo, que buscó, a partir de la información recabada, evidenciar la situación que históricamente han vivido las mujeres rurales en Colombia respecto a la tenencia de tierra Como técnica de recolección de información se utilizó la revisión y análisis documental, acudiendo a fuentes primarias relacionadas con legislación nacional e internacional, y secundarias, correspondientes a informes de diferentes organizaciones y artículos científicos publicados en revistas especializadas. Entre los documentos trabajados se encuentran la Ley 1448 de 2011, así como informes de diversas entidades que le hacen seguimiento como los informes primero y séptimo sobre la implementación de víctimas y restitución de tierras, la Tercera Encuesta Nacional de verificación de los derechos de la población desplazada, documentos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), que dan claridad sobre características de la población rural colombiana, la Constitución política colombiana, así como artículos y noticias que informan sobre el desarrollo de la implementación de la Ley de Víctimas, sobre todo las relacionadas con el proceso de restitución de tierras.

Cada uno de los textos se ubicó según su tipología, inicialmente se consideraron de acuerdo a la fuente: primaria o secundaria. Después al formato, si era ley, decreto, acuerdo, libro o artículo. Como criterio de búsqueda se establecieron dos categorías: tierra y género. En la tabla 1, se presenta la cantidad de documentos revisados, el tipo a que corresponde y la temática que abordan.

Contenido

El acceso a tierras

En las áreas rurales de Colombia, según el DANE (2021) y de acuerdo a datos del 2018 moran cerca del 23,15 % del total de su población. La situación que este grupo humano vive, es lamentable: el 61 % son pobres y el 21.5% se encuentra en pobreza extrema. Entre las razones que explican estas circunstancias, se encuentran las dificultades para acceder a activos productivos (tierras, agua), a préstamos de dinero, el despojo de tierras y la presencia de cultivos ilícitos (Perry, 2010).

En lo atinente al acceso de tierra, diversas investigaciones (Ibáñez y Muñoz, 2011; Pineda. 2016 y Segrelles, 2018), han demostrado que en Colombia existe una enorme inequidad en los derechos de propiedad rural. Según Guereña (2017) dichos derechos reposan en un pequeño grupo de personas. De acuerdo con este informe, el 1% de las personas posee el 80% de la tierra, mientras que el 99% se reparte el 20 % restante (ver. Figura 1). Está desigualdad al ser medida por medio del coeficiente Gini, muestra un índice de .89, lo cual evidencia una distribución inequitativa de tierra muy alta, comparada con la que se da en Europa de 0,57; África 0,56 y Asia 0,55 (Bennewitz, 2017).

Cifras similares fueron reportadas, por Rodríguez y Cepeda (2011), quienes evidenciaron la alta concentración de la tierra en un reducido número de propietarios e identificaron los departamentos de Antioquia y el Valle del Cauca, como los lugares donde esta situación se presenta en mayor medida. Las cifras reportadas, para confirmar su aserto, son elocuentes, tanto en Antioquia como en el Valle del Cauca, el 80% de la tierra se encuentra en poder de un 11% y un 11.5% de propietarios. Las razones que puedan explicar esta alta concentración de la propiedad de tierra en Colombia, aunque son difíciles de identificar, diversos investigadores proponen algunas, para Ibáñez y Muñoz (2011) pueden ser, “la asignación inicial de tierras, los mercados de tierras, las políticas públicas y los diversos conflictos a lo largo de la historia de Colombia” (p. 4).

Las enormes dificultades de los campesinos para acceder a la tierra y los altos niveles de concentración de la misma, han sido consideradas, por un alto número de investigadores, germen del conflicto armado colombiano (Villaveces, 2012).

Acceso a la tierra y género

Si bien la Constitución Política de 1991 estipuló el derecho a la igualdad y a la no discriminación de la mujer, el lugar que históricamente ella ha ocupado en la sociedad colombiana, en el plano político y social, ha sido secundario, como lo afirman Lopera y Díaz (2010), al mostrar como en gran parte del siglo XX, las mujeres no fueron consideradas ciudadanas, por ello no podían elegir ni ser elegidas, no se les reconocía como administradoras de sus bienes y su acceso a la educación era restringido; en cuestiones legales no se les reconocía su voz sino la de su representante legal y se encontraban bajo la potestad de su esposo. Su papel queda reservado al ámbito familiar.

La comprensión de esta brecha de desigualdad, vista desde la perspectiva de género, permite dar cuenta, como el derecho a la igualdad de las mujeres, no termina con la formulación de leyes, sino en la develación de las prácticas sociales que la hacen posibles y legitiman (Meertens, 2006).

Entre las prácticas sociales sobresale la cultura patriarcal, que otorgó a los hombres autoridad y propiedad sobre las mujeres, conduciendo hacia la devaluación e invisibilización de lo femenino. Esta cultura, es un sistema jerárquico, el que se encuentra en la cima, un hombre, es representado como “el proveedor, el fuerte, el valiente, el inteligente todas estas cuestiones que marcan esas diferencias del sexo fuerte y el sexo débil” (Chirino y Mendoza, 2020, párr. 3).

Los orígenes de esta cultura, según Lerner (1990), se remonta a la creación de la agricultura, en el período neolítico, período en el cual las mujeres eran concebidas como mercancía, que tenía como servició la procreación. Posteriormente, postulados filosóficas, como los de Aristóteles (trad. en 1994, p. 273), quien las percibía “como una malformación natural”, y Rousseau (trad. en 2011), con su apreciación de las mujeres como fuente de placer para el hombre, cuya función era agradar y ser subyugada, y en el siglo XIX con los supuestos de Darwin (como se citó en Saini, 2018), sobre la supuesta superioridad cognitiva de los hombres, expresada en su mayor capacidad de raciocinio e imaginación, apoyada después con el desarrollo del darwinismo social, trazó el destino de mujeres, del cual empezaron a liberarse a partir del siglo XIX .

Una de las secuelas del patriarcado es la desigualdad social, basada en el predominio del hombre y la subyugación de la mujer, que entre sus manifestaciones el desconocimiento de la mujer como sujeto de derechos. Como respuesta a este hecho emerge el feminismo, movimiento que exige la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, el cual tiene como precursoras a Christine de Pizán (1364-1431), autora del libro La ciudad de las damas (trad. 2000), que escribió en 1405. En él, ella le pregunta a la razón, “porque los hombres siempre pretenden que las mujeres tienen muy escasa capacidad intelectual”, la respuesta que recibe, es la siguiente: “te vuelvo a decir, y nadie podrá sostener lo contrario, que si la costumbre fuera mandar a las niñas a la escuela y enseñarles las ciencias con método, como se hace con los niños, aprenderían y entenderían las dificultades y sutilezas de todas las artes y ciencias tan bien como ellos” (p. 119).

Otra precursora es Marie de Gournay, autora de libros, como, Igualdad entre los hombres y las mujeres y Agravio de damas, donde, al igual que De Pizán, rechaza la idea de desigualdad natural de los sexos, considerándola producto cultura, que puede ser superado por medio de la educación (Aguilar, 2020).

Posteriormente vinieron una serie de mujeres que lideraron movimientos reivindicativos hasta lograr conquistas como el reconocimiento a elegir y ser elegidas, el acceso a la educación, en todos sus niveles, a la propiedad, al manejo y control de su cuerpo, en términos generales, a ser reconocida en igualdad de condiciones a los hombres.

A pesar de estos logros, la desigualdad se sigue presentado, evidenciándose con más claridad en ciertos grupos de mujeres, como las rurales, en las cuales todavía son vulnerados algunos de sus derechos y tienen enormes dificultades para acceder a la tierra. Por ejemplo, en Colombia, la distribución de tierras de acuerdo al género, es inequitativa. Según el DANE (2016), el 61.4 % corresponde a los hombres, el 26% es de las mujeres y el 12.5 % es de condición mixta (ver figura 2). Esta situación, que muestra una clara ventaja a favor de los varones, ha tratado de ser explicada a través de múltiples razones, entre las cuales se encuentran la tradición rural, que atribuye a ellos la propiedad de la tierra; el desconocimiento de las mujeres de sus derechos; la informalidad en la posesión de las tierras y las dinámicas familiares patriarcales (Guzmán y Chaparro, 2013).

Para la Corte Constitucional (Auto 092/08, párr. 145) esta desigualdad se debe a ciertos privilegios que gozan los hombres expresados en las preferencias que se les otorga, tanto en las herencias como en los matrimonios, así como sesgos en los programas oficiales de distribución de tierras que se operacionalizan al momento de las entregas y en la participación en el mercado de tierras, en los cuales la participación de las mujeres es baja.

Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- (2011), la desigualdad se encuentra asociada a creencias del tipo la tierra es de quien la trabaja y como el hombre es quien ejerce tal labor él es su propietario, por tanto, si la tierra les pertenece, ellos deben administrarla y al momento de repartir los bienes, debe distribuirse entre los hombres.

La situación descripta acerca de la propiedad de la tierra muestra dos situaciones:

1. La existencia de inequidad de acuerdo al género. Situación que empezó a cambiar a partir de la década del 80, cuando las políticas públicas y la legislación empezaron a incluir medidas específicas, encaminadas a promover el acceso de las mujeres a ella (Guzmán y Chaparro, 2013). En sus inicios, por medio de la titulación conjunta, desde una concepción familista que tempranamente manifestó su ineficacia (Grupo de Memoria Histórica, 2013 y Meertens, 2009), y luego de manera específica con la promoción de la titulación femenina, y se solidificó en los años 90 (Peláez, 2001), con la promulgación de la nueva Constitución, la cual en su artículo primero reconoce de manera explícita la condición de igualdad entre hombres y mujeres (Lopera y Díaz, 2010).

Si bien es cierto que la norma jurídica que propició un cambio en la perspectiva de género fue la Ley 30 de 1988, donde se reconoció, por vez primera, el derecho de la mujer a poseerla, es en la Constitución del 91, específicamente en el Artículo 43, donde se iguala en derechos y oportunidades a hombres y mujeres, la que marcan los futuros derroteros sobre los derechos de la mujer para su titulación como propietaria de bienes y derechos que se solidificaron con la promulgación de las llamadas Ley de la mujer rural y Ley de víctimas.

Además de las leyes referenciadas, propias de la legislación colombiana, la igualdad de los derechos de las mujeres rurales, esta reconocidas en los tratados internacionales de los derechos humanos, los cuales que Colombia como Estado parte debe cumplir. En la tabla 2 se presentan las disposiciones de diversos tratados internacionales, donde se reconoce la igualdad de las mujeres.

A pesar de un gran número de reformas, normas y principios y el conjunto de leyes mencionadas, la desigualdad en la tenencia de las tierras se sigue presentando en la Colombia rural, donde según el DANE (2016), el 71.5% de los hogares tienen hombres como cabeza de familia y mantienen los roles tradicionales, relegando a la mujer al trabajo de la casa.

2. La existencia de una enorme desigualdad en la tenencia de la tierra y la persistencia del sistema del gran latifundista, tendencia que durante los últimos años se ha incrementado como producto de un violento despojo por parte de los paramilitares, que actúan al servicio de terratenientes y empresarios, a poblaciones campesinas, indígenas y afrocolombianos (Comisión Colombiana de Juristas, 2011).

Esta acumulación de tierra en un pequeño número de propietarios ha sido fuente de múltiples conflictos, entre otras cosas porque ciertas políticas institucionales y normativas han favorecido la concentración de la propiedad agraria en un escaso número de personas (Pineda, 2016). Entre ellas se encuentran las leyes 17 de 1917 y 34 de 1936, que, a pesar de legislar sobre la adquisición de los títulos de propiedad sobre baldíos, el procedimiento para realizarlos desfavorecía a los pequeños propietarios. Además de eso, en la Ley se otorgaba una serie de excepciones que favorecía a los grandes terratenientes de los llanos orientales y las sabanas de Bolívar 34 (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).

En vista de ello y con el objetivo de ampliar el número de propietarios rurales de tierras se han generado una serie de leyes y normas que facilitan su posesión, como los artículos 58 y 64 de la Constitución Nacional de 1991, la Ley 160 de 1994, Ley 1448 de 2011, entre otras.

Tierra y normatividad

El derecho a la propiedad de la tierra se establece en la Constitución Política de Colombia. El Artículo 58 lo reconoce y avala, y el artículo 64 establece una serie de condiciones que facilitan la adquisición de los campesinos de tierra. En él Artículo 58 se expresa lo siguiente:

Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. (Constitución Política de Colombia, 1991, Artículo 58)

Este Artículo tiene relación directa con el Artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), que versa sobre el derecho a la propiedad privada. Según este artículo toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectiva y nadie podrá ser privado arbitrariamente de ella. Así como con la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), que en el artículo XXIII dice “toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar”, y otros artículos como el 21 de La Convención Americana sobre Derechos Humanos (1978) en la cual se manifiesta que todas las personas tienen derecho a usar y disfrutar sus bienes, y que solo pueden ser privados de ellos, por una necesidad de carácter social, pero en esos casos debe ser indemnizados de una manera justa.

En cuanto al Artículo 64 de la Constitución Política de Colombia, su contenido deja entrever que va más allá de garantizar la propiedad privada, ya que obliga al Estado a crear una serie de condiciones que facilitan la adquisición de los campesinos de tierra. Este artículo, considera deber del Estado, propiciar el acceso a la tierra y a otros servicios a los trabajadores del agro, con el fin de optimizar su calidad de vida.

Al respecto la Corte Constitucional, en la Sentencia C-028/18, señaló que este artículo conjuntamente con el 65 y 66, tienen carácter de ordenamiento programático, porque “constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permiten el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra”.

Para dar cumplimiento a esta normativa, se crearon políticas de subsidios para que los campesinos pudieran comprar tierras y financiar proyectos productivos, para que el otrora Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) adquiriera tierras, para la titulación de baldíos, así como la Constitución de Zonas de Reserva Campesina (ZRC).

En lo correspondiente a los baldíos, la Ley 160 de 1994 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, el cual tiene entre sus objetivos brindar apoyo a campesinos y campesinas, con bajos recursos para que adquieran tierras, en procesos promovidos por ellos mismos, facilitándoles crédito y subsidio directo.

En cuanto a las Zonas de Reserva Campesina, en el Decreto 1777 de 1996, por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994, se expresa que tiene como objeto “fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas”. Entre los objetivos de esta Ley se resalta el que busca subsanar las situaciones generadas por la excesiva concentración de tierras en pocas personas, el cual no ha podido cumplir.

Luego de tantos años de conflicto armado interno, durante el gobierno de Juan Manuel Santos se promulgó la Ley 1448 de 2011, conocida como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, en la cual se reconocen los derechos que las víctimas tienen a la verdad, la justicia y la reparación, con garantía de no repetición. En lo correspondiente a la restitución de tierras, se plasmaron tres opciones para el solicitante: 1. Recibir el mismo bien, 2. Recibir otro, pero de similares condiciones y 3. Ser compensado con un dinero equivalente al precio de su tierra. En cuanto a los que viven en la propiedad, se les otorgó el derecho a una compensación económica, siempre y cuando acrediten buena fe en su adquisición (Benjumea y Poveda, 2011).

Durante este mismo gobierno y con la intención de caminar hacia la construcción de la paz y el desarrollo en el campo, mediante la Ley 1776 de febrero de 2016, se crearon las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social (ZIDRES), las cuales tienen por objetivo erigir estas zonas como territorios con aptitud agrícola, pecuaria, forestal y piscícola, identificadas por la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA). En agosto de 2018 se aprobó la creación de la primera ZIDRES, que se encuentra en el municipio de Puerto López (Meta), y está conformada por 860 predios, con una totalidad de 174.961 hectáreas.

En lo atinente a las mujeres y la propiedad de la tierra, una serie de Leyes y Decretos promulgados antes de la Constitución del 91 y después de ella velan por la protección de sus derechos. Entre las leyes emitidas antes de la Constitución del 91 se encuentra la Ley 30 de 1988, la cual en el Artículo 12 se establece que personas naturales a partir de los 16 años cumplidos, que tengan la condición de jefe de familia, podrán obtener, ya sea de manera individual o con quien comparta las responsabilidades sobre sus hijos menores o parientes hasta segundo grado de consanguinidad, adjudicaciones de tierras baldías o de unidades agrícolas familiares, sin necesidad de autorización judicial.

Entre las Leyes y Decretos emitidos después de la Constitución del 91 se encuentran las que se presentan en la tabla 3.

Así mismo, cumplir los compromisos asumidos con diversos organismos internacionales, como los relacionados con los objetivos y metas de desarrollo sostenible, fundamentalmente los que promueven la igualdad de género y la erradicación de la pobreza y lo establecido en el artículo 43 de la Constitución Política, que habla sobre la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, la no discriminación de la mujer y el apoyo a las que son cabeza de familia.

Reconociendo que el derecho a la tierra como derecho humano solo se encuentra manifestado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre el Derecho de los Pueblos Indígenas y Tribales, y por tanto no se puede exigir al Estado entrega de la misma a la población, no se puede negar que la baja acreditación de su posesión y tenencia dificulta en quien no la posee el acceso a la vivienda, la alimentación y por tanto el cumplimiento del derecho a una vida digna, así como el hacer parte de programas que les permitan mejorar su calidad de vida, como el relacionado con créditos y, por medio de este, acceder a maquinarias.

Así como el Estado debe velar para que las mujeres rurales vivan en condiciones adecuadas, también debe generar políticas acordes con la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, estipuladas en el objetivo estratégico A.1, en el cual se establece la creación de políticas para las mujeres rurales cabeza de familia, que les permitan salir de la pobreza, siendo una de ellas, programas que les facilite el acceso al mercado financiero. Para ello sugieren a los gobiernos trabajar con las entidades crediticias la flexibilización de las condiciones para la bancarización. Al respecto en Colombia, de acuerdo con la Dirección de la Mujer Rural y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2020), las mujeres rurales hacen parte de los grupos poblacionales a los cuales se les presentan mayores obstáculos para ingresar al sistema financiero. Entre otras cosas porque no tienen recursos, como vivienda, para responder a requisitos de otorgamiento de crédito. Esta situación muestra cómo las mujeres rurales se encuentran inmersas en un círculo desventajoso para ellas.

El conjunto de Leyes y Decretos presentados lleva a suponer efectividad en los programas de restitución de tierras, pero un balance de la Ley de Víctimas, entregado el 10 de junio de 2019, muestra que, del total de solicitudes, 71.284 (75%) han terminado el trámite administrativo. De estas, ya hay sentencias para restituir 341.725 hectáreas, que benefician a 45.655 personas (Noguera, 2019). Estos datos permiten evidenciar un avance muy lento en cuanto cumplimiento, ya que las 341.725 hectáreas listas para reponer, corresponden a una mínima proporción de los 6 millones reportadas en la III Encuesta Nacional de Verificación de los derechos de la población desplazada (Ramírez y Vargas, 2010).

Además de la mora en la restitución de tierras se siguen presentando enormes dificultades con la titulación de predios, a pesar del desarrollo de diversos programas, tal y como se presenta a continuación.

Titulación

Uno de los grandes problemas con la tierra a nivel mundial tiene que ver con la titulación, es decir, con los derechos de propiedad. Según Moreno (citado en Semana Rural, 2019), solo el 30% de los de los derechos de propiedad, están formalizados en el mundo. En Colombia, el Ministerio de Agricultura (2017), como resultado de un análisis efectuado en 1.122 municipios, cantidad correspondiente al 54.31 % del total existente en el país, encontró índices de informalidad entre el 75 y el 100 % en 288 municipios; entre el 50 y el 75 % en 429; entre el 25 y el 50 % en 334 y solo 68 entre el 0 y el 25 %. También detectó que Boyacá, Cundinamarca, Nariño, Antioquia y Cauca, son los departamentos donde se encuentran los mayores grados de informalidad.

Las razones por las cuales se presenta este fenómeno son múltiples, Vélez (2015) señala las siguientes: La falsa tradición, derechos incompletos sobre el bien ocupado; la toma de baldíos de la Nación cuyos títulos no han sido otorgados a quien lo usufructúa; predios ocupados que se encuentran en zonas de reserva forestal, parques naturales o zonas declaradas de interés ambiental; porque los bienes ocupados son de uso público, desconocimiento de la población rural para legalizar la “falsa tradición”; costo de los procesos judiciales de pertenencia, falta de una cultura de registro, desactualización de los catastros. Otras razones que se esgrimen es que las tierras están en proceso de sucesión, hay problemas con las herencias y los terrenos ocupados son baldíos.

Con la intención de promover el acceso a la propiedad de los predios rurales y la formalización de los predios, desde el año 1997, se han venido desarrollando programas con ese fin. Durante el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) se creó el de la formalización de la propiedad, dirigido a personas poseedoras no propietarias de bienes rurales o urbanos, el cual se sostuvo hasta el 2007, pero sus resultados fueron paupérrimos, solo se entregaron 8.446 títulos, el 7.82% de lo esperado (Aceros y Parada, 2019).

En el año 2012, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, creó el Programa de Formalización de la Propiedad Rural, donde una de sus funciones fue realizar campañas de difusión y orientación, en la población campesina, acerca de las ventajas de formalizar la propiedad de tierras. Este programa, estuvo bajo la dirección del Ministerio de Agricultura, hasta el 2015 y solo lograron entregar 3.282 títulos (Acero y Parada, 2019). En total los dos programas referenciados entregaron 11.728 títulos, cantidad que corresponde al 10.85% de lo esperado. Este programa pasó en el 2016 a la dirección de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

Continuando con los planes de formalización de la propiedad rural y como parte del Acuerdo firmado con la FARC, se promulgó el Decreto Ley 902 de 2017, por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral y por su medio el acceso y formalización de Tierras. El punto 1.15 del Acuerdo de Paz dice que la formalización busca regular y proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, y la no utilización de la violencia como estrategia de resolución de problemas.

En lo que tiene que ver con resultados evidenciados a través de entrega y formalización de predios, según el informe de la Procuraduría (2019) a la fecha de corte, marzo 31 de 2019, la ANT anuncio la entrega, en 14 municipios del Cauca y Córdoba, de 33 predios con un área de 1.753 hectáreas. De las hectáreas adjudicadas, se entregaron en el 2017, 1.148,99 (65%), 378,19 en el 2016 y 225,8363 en el 2018. Del total de las hectáreas entregadas, a las mujeres les correspondieron 662,5, equivalente al 37%.

Respecto a estos datos, la Procuraduría (2019) plantea una serie de dudas al afirmar la inexistencia de una cifra cierta para cada meta trazada, así como poca claridad respecto al número de adjudicaciones que dice el gobierno haber otorgado desde el 2017, pues no se sabe si en ella se incluyen actos administrativos con posteridad o previos a la firma.

El panorama presentado muestra las enormes dificultades que vive la población rural colombiana en general, no solo para acceder a la tierra sino para respaldar su propiedad, amparado con los recursos legales, fenómeno que se incrementa cuando quien solicita la legalización es la mujer, tal y como se analizará en el siguiente apartado.

Situación de la mujer rural respecto a la tierra

Según el Artículo 2 del capítulo I de la Ley 731 de 2002 de Colombia, la consideración de una mujer como rural se encuentra relacionada exclusivamente con su actividad productiva, la cual tiene que estar asociada con lo rural. Según el DANE (2020), y de acuerdo con los datos reportados por el censo de 2018, el 51.2% de la población colombiana son mujeres, de las cuales el 21.3% vive en zonas rurales.

En lo atinente a la propiedad de tierra, Mercado (2018) a partir de análisis de investigaciones realizadas en instituciones como el observatorio de democracia de la Universidad de Los Andes, reportó que el 21.9% de las mujeres acredita su tenencia y titularidad, proporción bastante inferior al 51.75% reportada por los hombres. Si bien es cierto que la titularidad de los predios no goza de un claro reconocimiento en la zona rural, tal informalidad afecta más a las mujeres, según Guzmán y Uprimny (2010), básicamente por desconocimiento sobre sus derechos a la propiedad y a la discriminación que son objeto ante solicitud de crédito y asistencia técnica.

Al respecto Guzmán y Chaparro (2013) afirman que el hecho de que las mujeres desconozcan ciertos aspectos del predio, como sus dimensiones y pruebas que les permitan confirmar su propiedad, dificulta acreditar sus derechos como propietarias. Esta situación las afecta más cuando son víctimas de desplazamiento, ya que, ante estas circunstancias, van a encontrar mayores obstáculos “para los procesos de exigibilidad de sus derechos. Se dificulta la prueba de la tenencia o de la propiedad y eso hace que para ellas sea más complicado adelantar procesos de exigibilidad que para los hombres” (Defensoría del Pueblo, 2014, p. 76).

Esto se manifiesta en el proceso de restitución de tierras, donde a pesar de la informalidad, los hombres tienen información más clara que las mujeres sobre el predio, y pueden revelar cuando y a quién se la compró, así como cuánto se pagó por ello. También se ha evidenciado en caso de venta que las mujeres tienden a negociarla a precios irrisorios, ya sea por no tener claridad sobre el valor o por su condición de vulnerabilidad.

En términos generales el acceso a la tierra de las mujeres rurales es bajo, y cuando la poseen, su tenencia es inestable, son discriminadas al momento de solicitar, tanto crédito como asistencia técnica y tienden a ser excluidas de las tareas productivas independientemente de su nivel de formación (Vargas, 2017).

Esta descripción deja ver que, a pesar de la implementación de diversos programas en pro de las mujeres rurales, la situación que viven no ha mejorado de forma significativa ya que, al continuar teniendo un bajo acceso a tierra, a crédito y a asistencia técnica siguen sumidas en la pobreza, supuesto que se corrobora a partir de datos arrojados por investigaciones del Departamento Nacional de Planeación –DNP- (2018), que muestran incremento en el índice de feminización de la pobreza, el cual aumentó en la segunda década del presente siglo. En el 2017 se detectó un 16% más de mujeres pobres y 27% de mujeres en situación de pobreza extrema comparadas con los hombres.

Además de este aspecto, el incumplimiento en los programas de acceso de tierras o bajo número de entregas, muestra el irrespeto a los considerados, de acuerdo a la sentencia T- 506 de 1992 de la Corte Constitucional, derechos fundamentales, los cuales corresponden la propiedad, posesión, patrimonio y vivienda, y se encuentran conexos con los derechos de mínimo vital, seguridad y autonomía alimentaria.

De acuerdo al séptimo informe sobre la implementación de la ley de víctimas y restitución de tierras presentado por la Procuraduría General de la Nación e Instituto de Estudios del Ministerio Público (2020), se evidencia, a nivel general, incumplimiento del Estado en su obligación de acatar las sentencias judiciales y falta de gestión por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En cuanto la restitución de tierras a las mujeres, el periodo analizado en este informe (2019 - primer trimestre 2020), muestra que no se concreta lo contemplado en el artículo 114 de la Ley 1448 de 2011, según el cual las mujeres víctimas de despojo o abandono forzado gozarán de especial protección del Estado en los trámites administrativos y judiciales, ya que del total de las demandas interpuestas por ellas solo el 21% fueron presentadas a la jurisdicción correspondiente a restitución de tierras.

Estas cifras evidencian fracaso en la ejecución de la Ley de víctimas y restitución de tierras, en el cual, y de acuerdo con el Séptimo informe presentado al Congreso de la Republica en el 2020, por entidades como la Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Contraloría y otros, sobre la implementación de dicha Ley, el Estado quebranta los derechos de las víctimas al no respetar las sentencias proferidas por los jueces de restitución de tierras. Además de esto, el informe señala inoperancia en entidades estatales manifestada por la no atención al 81% de las solicitudes tramitadas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, lo que no permite el inicio del proceso de restitución. Entre las conclusiones resaltan que los incumplimientos a esta Ley, por parte de las entidades comprometidas para ello, son producto, entre otras cosas de “la insuficiente destinación de recursos para la atención y materialización pronta y efectiva de las órdenes”.

El recorrido realizado permite dar cuenta de la situación de inequidad en la posesión de la tierra en Colombia y cómo ello afecta a gran parte de la población colombiana y en mayor medida a las mujeres rurales.

Conclusiones

En lo atinente a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, en términos generales, diversos informes evidencian su incumplimiento por parte del Estado, entre otras cosas, por la baja destinación de recursos para hacer efectivas las órdenes de restitución ya que, según la Controlaría General de la República, para ejecutar 14 medidas a 2030 se necesitan $ 357,4 billones y el gobierno destinó, entre 2012 y 2020, una suma cercana a la tercera parte, alrededor de $ 118 billones, cantidad insuficiente, que ni siquiera alcanza para garantizar la indemnización relacionada con asistencia y retorno, para lo cual se requiere alrededor de $ 120.2 billones (Procuraduría General de la Nación IEMP/, 2020).

Además del incumplimiento económico, la ineficacia de la Ley de Víctimas es el resultado de la no existencia de un trabajo coordinado entre las entidades que tienen a cargo su implementación, de la falta de colaboración armónica entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Tal y como lo asevera Lozano (2019), al mostrar como dos organismos creados para facilitar la restitución de tierras, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de tierras y los jueces civiles especializados, se han encontrado con obstáculos, que dificultan su concreción, como los correspondientes a los trámites judiciales y en el deficiente apoyo por parte de las fuerzas armadas, al momento de hacer cumplir los fallos y en el blindar con seguridad los lugares de retorno de las víctimas de desplazamiento.

Otra situación que ha dificultado la observancia de la Ley de Víctimas, es el no acatamiento por parte de los organismos de control institucional, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, de la verificación del cumplimiento de la ley, según lo ordenado por el Congreso, ya que, si bien presenta sus informes, en los cuales se hace un seguimiento de los aspectos formales, la preocupación por los derechos de las víctimas es casi inexistente (Lozano, 2019).

A través del análisis y revisión de diversos documentos se evidencia que el acceso a tierra de las mujeres rurales colombianas, a pesar de la enorme cantidad de Leyes y Decretos, emitidas en gran medida después de la promulgación de la Constitución del 91, sigue siendo difícil de concretar, tal y como lo muestran las estadísticas, según las cuales solo el 21.9% de ellas acredita su posesión y titularidad, porcentaje que contrasta con el 51.75% reportado para los hombres. Esta baja tenencia de tierra también se evidencia en la posesión de Unidades de Producción Agropecuaria (UPA), donde solo el 26% están a cargo de mujeres. Además de esto, las UPA manejadas por las mujeres son las de menor tamaño, el 78,4% ellas tienen menos de 5 hectáreas (DANE, 2016), situación, que como lo señala la Oxfam (como se citó en Guereña 2017) les dificulta el acceso a créditos, maquinaria y asistencia técnica.

Bajo esta consideración es indispensable, por parte del Estado, ir más allá de la emisión de leyes y generar políticas de corto y largo plazo, que permitan a la mujer rural acceder a la tierra. A corto plazo creando estrategias que agilicen los procesos de titularización de predios, ya que contando con este recurso se les facilita el acceso a créditos y por este medio a maquinarias que les permitan incrementar la producción.

Es también indispensable promover políticas de transformación cultural, utilizando diferentes medios, que lleven a un cambio paulatino de la visión de la mujer, tanto a nivel social como individual, ya que si bien es cierto se han producido algunos cambios, siguen estando presentes creencias y autopercepciones, que las lleva a creer que la tierra es de los hombres. Si bien es cierto que los resultados de este tipo de programas solo se alcanzan a largo plazo, estos deben ser continuos y persistentes.

Los diferentes datos presentados ratifican la afirmación de la Sociedad de Agricultores de Colombia –SAC- (2020), que Colombia se encuentra en deuda con las mujeres rurales, deuda, según su aseveración difícil de pagar, la cual es producto del alto grado de invisibilización del que históricamente han sido objeto.

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Anexos