La política de migración selectiva en Venezuela durante el siglo xx: desde la tipología de migrante de raza blanca hasta el migrante calificado proveniente de Europa Oriental

Introducción

Recientemente, el fenómeno de la migración venezolana ha generado un inusitado interés académico y político, debido a la emigración de alrededor de 5 millones de personas en el último lustro, de las cuales 33 % se marchó del país en el 2018 (ACNUR, 2021; Freitez, 2019; OIM, 2019) En este contexto, consideramos que es de vital importancia develar el trasfondo histórico donde ha tenido lugar la movilidad humana en Venezuela durante el siglo xx. Todo ello con la finalidad de evidenciar el inexorable vínculo entre petróleo, política migratoria y flujos migratorios. La conexión entre estos tres factores resulta crucial para dimensionar tanto el discurso de Estado en torno a la migración como la movilidad humana dentro de los ciclos de auge y caída de los precios de los hidrocarburos en los mercados internacionales (Lander, 2018; Pérez, 2014). Es por ello que la presente investigación pretende, a través de un enfoque sociohistórico, establecer los vínculos entre el modelo rentista petrolero, política y migración, tanto en dictadura como una democracia, ya que bajo el Pretorianismo Oligárquico¹ (1908-1958) o a la sombra del modelo de democracia delegativa² que se instauró en Venezuela (1954-1999), el petróleo siguió jugando un rol fundamental en la vida nacional, convirtiéndose en factor crucial para el desarrollo, y la modernidad política y económica en Venezuela durante el siglo xx.

Los ciclos de auge y caída de los precios en los mercados internacionales también han tenido su impacto en los flujos migratorios que han llegado o se han marchado del país caribeño. La bonanza petrolera de la década de los 70 y la construcción del mito de la Venezuela Saudita contribuyeron a configurar una migración intrarregional que tuvo como principal protagonista la emigración de colombianos a Venezuela, mientras que la crisis económica derivada de la caída de los precios del petróleo y la inestabilidad política fueron factores que impulsaron la incipiente emigración venezolana en el período 1983-1999 (Garbi, 1991; Zavala, 1987).

Bajo esta premisa, la presente investigación analiza la política de migración selectiva que implementó el Estado venezolano desde finales siglo xix hasta mediados del siglo xx. Todo ello, en función de responder a las siguientes preguntas de investigación: ¿fue realmente Venezuela un país abierto a la migración internacional? ¿Cuál fue el sustrato científico y político que dio origen a la política migratoria en Venezuela? Y, finalmente, ¿existe algún vínculo entre movimientos migratorios, períodos de auge y declive de los precios del petróleo?

Estado, raza y política migratoria selectiva

En el libro “El Ensayo sobre la desigualdad de las razas humanas”, Gobineau (1937) establece una relación entre civilización y raza, siendo la “raza blanca” la que ostentaría el monopolio de la belleza, de la inteligencia y de la fuerza. Para Gobineau, las razas se encontraban no solo separadas fisiológicamente, sino también eran intelectualmente desiguales. Según Wieviorka (2002), este racismo científico que tuvo su punto de partida en las ideas Gobineau y que alcanzó su punto culminante durante la Alemania nazi, se define como una caracterización fenotípica asociada a características morales e intelectuales que son válidas para todo individuo procedente de ese conjunto. Esta forma de racismo sirvió de inspiración para justificar el dominio europeo en el mundo durante el siglo xix, para mantener el régimen esclavista en el sur de los EE. UU. y para justificar el genocidio de los pueblos originarios en Latinoamérica durante los tiempos republicanos, así como para implementar políticas migratorias selectivas que buscaban tanto blanquear a la población mestiza como atraer colonos europeos, con la finalidad de poblar el territorio y desarrollar las fuerzas productivas, en particular la agricultura.

En este contexto, la Ley de Inmigración y Colonización aprobada por el Congreso Nacional en 1894, facultaba al Estado venezolano a no aceptar a los individuos que no fuesen de la denominada “raza europea”, así como prohibir la entrada al país de asiáticos e inmigrantes provenientes de las Antillas (Miliani, 2011). Esta mezcla de racismo científico y política migratoria estará además muy presente en el discurso intelectual del siglo xix y mediados del siglo xx. Al respecto, el historiador venezolano Gil Fortoul (1896) afirmaba:

Así en Europa como en América, la civilización tiende a hacerse solidaria por las ciencias y las artes, por el comercio y las industrias, y lo mismo en América que en Europa la marcha ascendente de la humanidad se deberá al desarrollo de los elementos orgánicos y colectivos en todas partes constituyen el fondo y la trama de la vida de los pueblos y cada agrupación de pueblos deben necesariamente preocuparse con preferencia de resolver aquellos problemas que más cerca atañen a su evolución histórica y a su porvenir inmediato. De lo dicho podemos concluir que el gran problema para las repúblicas de América intertropical no es hoy un problema político, sino exclusivamente etnográfico o sociológico y de la manera como se plantee y resuelva, depende el porvenir. Con la escasa población actual, diseminadas por territorios inmensos, arriesgan a quedarse rezagadas en el progreso de la civilización universal. Si en cambio sus poblaciones se acrecen pronto con la inmigración de otras razas igualmente o más civilizadas, es probable que esa circunstancia determine un movimiento acelerado hacia las perfecciones sociales y políticas que en todas partes sueñan los poetas, prevén los filósofos y presienten los pueblos. (pp. 393-394)

Bajo la mirada positivista de Fortoul, la población venezolana era incapaz de llevar a cabo el proceso de modernización, de allí que era necesario que el Estado impulsara una política migratoria destinada atraer migrantes europeos, quienes, en el discurso de este historiador venezolano, eran sujetos pertenecientes a una “raza más civilizada”. Sin embargo, durante el siglo xix, todo intento de poblar el territorio y desarrollar la agricultura a través de una política de migración selectiva, se vio afectado por las malas condiciones sanitarias, la escasa infraestructura y conflictos bélicos, como la Guerra Federal, que hicieron que el territorio venezolano fuera poco atractivo para recibir migrantes (Torrealba et al., 1983).

Esta imagen de Venezuela como un territorio hostil para la migración recién comienza a cambiar durante la dictadura gomecista, cuando el Estado venezolano se transformó en un agente trascendente y unificador de la nación, porque condensó los múltiples poderes dispersos en los dos cuerpos para convertirse en el principal vector de la modernidad en Venezuela. Sobre esta unificación entre el cuerpo político, conformado por ciudadanos, y el cuerpo natural, cuya materia es su rico subsuelo, Fernando Coronil (2002), antropólogo venezolano, señala:

Aunque en Venezuela el ensamblaje entre nación y petróleo se produjo en fecha reciente, ha alcanzado la forma de una realidad atemporal. Como si se tratara de una nube imperceptible, la riqueza del petróleo envolvió a la sociedad venezolana, dejó su huella fresca en todas partes y, sin embargo, hizo que su presencia se sintiera como parte de un paisaje inmemorial (p. 82).

A partir de entonces, no solo el Estado venezolano se va a convertir el principal vector de la vida social y económica, sino también la movilidad humana hacia el país caribeño se irá incrementado a medida que Venezuela, durante el siglo xx, se va consolidado como uno de los productores de hidrocarburos más importante del hemisferio occidental.

Metodología

La presente investigación se trabajó bajo una perspectiva cualitativa que se enfocó en la recolección y análisis de 78 fuentes primarias y secundarias. Ello implicó la utilización y selección de una gran variedad de material bibliográfico, artículos de prensa, leyes y textos históricos y gubernamentales. La técnica empleada para analizar la información fue fundamentada en el análisis temático reflexivo, con la finalidad de tratar de comprender cómo se representan los objetos sociales en contextos particulares. A partir del análisis temático, se obtuvieron tópicos que permitieron organizar el discurso del Estado en torno a la migración, para luego relacionarlo con el contexto histórico (Braun y Clarke, 2006).

Como resultado de este análisis, se identificaron dos líneas discursivas que sustentaron la política migratoria venezolana en el siglo xx. La primera tenía como fundamento la raza, mientras que la segunda tenía como argumento atraer mano de obra calificada. A través de la técnica de análisis de datos, también se identificó la configuración de un discurso xenofóbico durante la época del segundo gobierno de Rafael Caldera. Este discurso estaba dirigido a asociar a la inmigración colombiana con delincuencia. Todo ello, sin proporcionar base empírica.

Presentación y análisis de resultados

A continuación, se presentan los resultados de la investigación. En la primera parte se caracterizan los flujos migratorios, el discurso y la política migratoria durante los períodos gomecista y postgomecista. En la segunda parte se examina la movilidad humana y el discurso oficial durante la dictadura de Marcos Pérez Jiménez, para, finalmente, analizar la migración y la política migratoria durante el retorno de la democracia.

El período gomecista: entre la política de migración selectiva y el anticomunismo

El espíritu restrictivo de la ley migratoria de 1894 es replicado en la nueva Ley de Inmigración y Colonización, promulgada por el gobierno de Juan Vicente Gómez en 1912, cuando Venezuela todavía era un país inminentemente rural con una economía monoproductura basada, fundamentalmente, en cultivo de café y cacao. Las leyes de inmigración promulgadas en 1912 y 1918 también reflejan la naturaleza racista de la dictadura gomecista, que había sido modelada por intelectuales orgánicos al servicio del régimen como Alberto Adriani, José Gil Fortoul y Laureano Vallenilla Lanz. Al respecto, la primera ley establecía, en su artículo 1, la no aceptación de los migrantes que no fuesen de raza europea y a los mayores de 60 años (Ley de Inmigración y Colonización, 1912), mientras que la ley de 1918 estipulaba la prohibición de entrada al país: “a los individuos que no sean de raza europea o insulares de raza amarilla del hemisferio Norte” (Ley de Inmigración y Colonización, 1918).

En el período gomecista, entre 1908-1935, se consolida el Estado Nacional, al tiempo que se inicia un lenta, pero inexorable, transformación de una economía agraria a una economía petrolera. Gómez, genuino representante del pretorianismo oligárquico latinoamericano (Huntington y Oszlak, 1972), endurece la política migratoria, prohibiendo la entrada a inmigrantes chinos y sirios. Sobre los primeros, en un telegrama fechado en 1930, el ministro del Interior le comunica al presidente del Estado Zulia su preocupación por la llegada de gran número ciudadanos chinos con la supuesta intención de abrir botiquines y restaurantes en diferentes ciudades (Bohórquez, 2017).

El miedo al socialismo por parte de Gómez no solo tomó forma con la prisión ubicada en la Isla del Burro, donde iban a parar los adversarios políticos a su régimen, también se vio cristalizado en la Ley de Admisión y Expulsión de Extranjeros, promulgada el 21 de octubre de 1918, donde se le niega el ingreso: “Al extranjero que pertenezca a sociedades anarquistas o que propague la destrucción violenta de los gobiernos o el asesinato de funcionarios públicos”. (Ley de Admisión y Expulsión de Extranjeros, 1918)

¿Y cuáles eran las motivaciones políticas del régimen gomecistas para controlar la inmigración? La respuesta es que el socialismo era percibido como una amenaza para la seguridad nacional y la estabilidad política del país. Al respecto, Alberto Adriani, intelectual venezolano y alto funcionario de los gobiernos de Gómez y luego de Eleazar López Contreras, en su obra Venezuela y los problemas de la inmigración, escribe:

Las perturbaciones políticas recientes de Europa sobre todo la difusión del bolcheviquismo y de sistemas más o menos afines, que tienden a destruir la propiedad y cambiar violentamente el actual orden social, es, en la opinión de algunos, un motivo suficiente para impedir toda inmigración europea. (Adriani, 1926, p. 39)

En su obra, el político e intelectual venezolano de ascendencia italiana, afirma que pese a los riesgos que conlleva la entrada de extranjeros a Venezuela: “Las gentes de Europa poseen un nivel de vida superior y no sólo contribuyen al progreso económico del país, sino también a su adelanto intelectual y social” (Adriani, 1926, p. 42). Adriani, fiel al espíritu positivista y racista de la época, denigra de los migrantes chinos e hindúes “cuyo tenor de vida es inferior al nuestro, y cuyas instituciones y costumbres son extrañas a nuestro pueblo. Su inmigración ha sido prohibida por Estados Unidos, Argentina, Australia, Nueva Zelandia, África del Sur” (Adriani,1926, p. 41).

Sobre la inmigración afrodescendiente, Adriani (1926) alerta que Venezuela ha registrado una “peligrosa infiltración de negros” proveniente de las Antillas, que, de no combatirse, podría ser un factor de deterioro si las “razas” permanecen unidas y de desorden si las “razas blanca y negra” permanecen separadas. Por lo tanto: “Un aumento sensible de la población negra podría turbar el desarrollo normal de nuestras instituciones democráticas y de toda nuestra vida nacional, y sobre todo, comprometer gravemente nuestra unidad moral” (p. 41). Finalmente, Adriani exhorta al Estado a perfeccionar el sistema practicado por ingleses y franceses en sus colonias que consistía en:

Colonizar con blancos los territorios de las altiplanicies, cuyo clima es templado, y proveer administradores, educadores y cuadros comerciales e industriales a la población indígena o negra. Se podría, así, aumentar la población blanca y realzar su nivel de vida, y al mismo tiempo educar las poblaciones de color y hacer de ellas elementos activos de la vida nacional. (Adriani, 1926, p. 43).

Pese a las restricciones que limitaban la inmigración durante la dictadura de Juan Vicente Gómez, se registró un aumento de inmigración foránea (europea) y rural hacia los campos petroleros ubicados en el Estado Zulia, tal como se refleja en el aumento exponencial de inmigrantes durante los años 1920, 1926 y 1936.

Si bien hubo un incremento de la inmigración internacional, motivada por la explotación petrolera entre 1920 y 1930, Venezuela había cobijado en su territorio una cantidad ínfima de migrantes europeos (véase Tabla 1) si se compara con países como Argentina, que recibió más de seis millones de inmigrantes europeos entre 1857 y 1946 (Margulis, 1977).

El bajo número de europeos que habían seleccionado a Venezuela como destino migratorio se debió a las deficientes condiciones sanitarias, a la escasa infraestructura y al débil desarrollo industrial que imperaban en el país caribeño durante el período 1830 y 1930. Tras la muerte del general Gómez, en 1935, le sucede en el poder el general Eleazar López Contreras, quien ocupará la presidencia del país entre 1935 y 1941.

La política migratoria selectiva del Estado venezolano durante el período postgomecista

En el gobierno de López Contreras se crea el Instituto Técnico de Inmigración y Colonización (ITIC) para brindar asistencia a los inmigrantes; se abrieron 14 oficinas de investigación e identificación de extranjeros en las principales ciudades del país y se crea la Dirección Nacional de Seguridad y de Extranjeros. El objetivo de estas iniciativas, como en el pasado, era controlar la migración, atraer mano de obra calificada con el objetivo de fortalecer el aporte de inmigrantes al sector agrícola (Torrealba et al., 1983).

En el Boletín de la Cámara de Comercio de Caracas, publicado el mes de julio de 1937, Arturo Uslar Pietri, al igual que Adriani, se manifiesta a favor de una política de migración selectiva que prohíba la entrada de negros antillanos y de coolie³. En sus reflexiones, el intelectual e historiador venezolano aboga por la entrada de migrantes blancos europeos, empleando el siguiente argumento:

El inmigrante que Venezuela necesita es[,] principalmente, el europeo que representa un mejoramiento con nuestra raza y a nuestra situación económica y social que, junto con la capacidad de trabajo de su brazo y sus conocimientos técnicos, trae saludables costumbres civilizadas, un más alto nivel de vida, hábitos higiénicos y educacionales, y el fermento de una noción más elevada de dignidad humana y de la vida civil. (Uslar Pietri citado en Hangartner, 2012, p. 18).

Bajo esta atmósfera racista que reinaba en los círculos intelectuales venezolanos se promulga, el 17 de julio de 1937, la Ley de Extranjeros, en cuyo artículo 32, numeral 9, se prohíbe la entrada al país: “A los extranjeros considerados por las autoridades de Inmigración de la República como individuos manifiestamente sindicados de poseer caracteres y condiciones desventajosas para la inmigración venezolana”. (Ley de Extranjeros, 1937)

Desde el Instituto Técnico de Inmigración y Colonización (ITIC) se promueve la instalación de colonias agrícolas mediante la adquisición de terrenos de propiedad privada. Bajo esta modalidad se logra instalar, en 1939, la colonia de Guanare, habitada por inmigrantes de origen portugués y 12 familias de nacionalidad española. Esta experiencia fue replicada en el estado Táchira, donde se asentó la Colonia de Rubio con 40 familias españolas; y en Turmero (estado Aragua), donde se alojaron siete familias españolas (Banko, 2019).

Con la llegada al poder del general Isaías Medina Angarita (1941-1945) se crea, en 1941, la Oficina Central de Identificación, en cuyas dependencias se emitió primera cédula para extranjeros, otorgada a Friedrich. Wachter Fischer, de nacionalidad alemana. La razón de esta medida se debió a la necesidad que tenía el Estado venezolano de identificar y controlar a los ciudadanos extranjeros residenciados en el país. En el contexto de la Segunda Mundial, durante el gobierno de Medina Angarita entra en vigor la Ley sobre Actividades de Extranjeros (1942), que facultaba al Estado venezolano a crear campos de concentración para confinar a los naturales de países con los cuales Venezuela había roto relaciones diplomáticas o se encuentre en guerra (Ley sobre Actividades de Extranjeros, 1942).

Según la Oficina Central de Identificación, en 1941 había un total de 33.711 extranjeros en Venezuela, de los cuales, 16.651 tenían menos de cinco años. viviendo en territorio venezolano. En 1944, ya en las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial entran 5 mil extranjeros al país con visa de trabajo, de los cuales 2.400 regresaron a su país de origen (Freitez, 1993).

Tras la caída del general Medina Angarita a manos de una coalición cívico militar liderada por Rómulo Betancourt y Marcos Pérez Jiménez, se instaura una Junta Revolucionaria de gobierno, presidida por Rómulo Betancourt, que culmina con la Constitución del 1947 y la celebración de las primeras elecciones presidenciales universales, secretas y directas, resultando electo el novelista Rómulo Gallegos.

Durante el período en el que la Junta de Gobierno gobernaba al país, se instauró una política migratoria de puertas abiertas que se materializa en la creación de la Comisión Nacional de Inmigración y en el envío de misiones a Italia, Francia y Alemania, con la finalidad de seleccionar a los refugiados que deseaban escapar de los estragos causados por la guerra y la difícil situación de postguerra  (Berglund, 2005).

El presidente Rómulo Gallegos es derrocado en 1948 y como resultado de este golpe se instaura una nueva Junta Militar que presidirá el destino de Venezuela entre 1948 y 1952. Durante los años que gobernó al país caribeño la Junta Militar, presidida por Carlos Delgado Chalbaud y luego por Germán Suárez Flamerich, el Estado venezolano continúa con la política migratoria de puertas abiertas hacia la migración europea, aprovechando una coyuntura favorable, signada por el posicionamiento de Venezuela como uno de los grandes productores de hidrocarburos en los mercados internacionales, por una mayor disponibilidad de recursos provenientes de la renta petrolera que permitió un aumento del consumo y por una expansión de los mercados internos, así como por la dificultad de los países europeos de satisfacer las necesidades básicas de su población en la época de la posguerra.

La dictadura perezjimenista y el mantenimiento de la política de migración selectiva

El general Marco Pérez Jiménez, uno de los instigadores del golpe militar que derrocó a Isaías Medina Angarita y luego a Rómulo Gallegos, asciende a la Presidencia de República, tras los comicios fraudulentos realizados en 1952. Posteriormente, ese mismo año es nombrado presidente provisional por la Asamblea Nacional Constituyente y es ratificado por la misma asamblea para el periodo 1953-1958.

En su régimen dictatorial se dio un impulso decisivo a la política migratoria de puertas abiertas, con la finalidad de atraer migrantes europeos que huían de las duras condiciones impuestas por la postguerra. Pérez Jiménez, además, emprendió un programa conocido como el “Nuevo Ideal Nacional”, que tenía como objetivo la consolidación capitalista de la estructura económico-social venezolana, la tecnificación de la agricultura, la industrialización interna, y el crecimiento del sector comercial sobre las bases de los ingresos petroleros percibidos por el país y la consecuente expansión del gasto público. De acuerdo a Pérez Jiménez (1953), este programa tenía como finalidad “la transformación racional del medio físico y mejoramiento de las condiciones rurales, intelectuales y materiales de los habitantes del país” (p. 164).

En la dictadura perezjimenista se eliminan las trabas administrativas y burocráticas para el ingreso de extranjeros a territorio venezolano, al tiempo que se generaban las condiciones socioeconómicas para convertir a Venezuela en un destino atractivo para la migración, gracias a un ambicioso programa de obras públicas e inversiones en industrias básicas. La Ley de Naturalización de 1955 contribuyó a facilitar el proceso de otorgamiento de la nacionalidad a los extranjeros residentes en el país. En relación con la obtención de la carta de naturalización, este instrumento jurídico contemplaba en su artículo 3:

La manifestación de voluntad de ser venezolano formulada por los hijos de padre o madre venezolanos por naturalización, nacidos en el exterior, mayores de edad y domiciliados en el País, una vez recibida se insertará en el Registro correspondiente y se publicará dentro de un plazo de quince días, a partir de la fecha de inscripción. La decisión sobre la manifestación de voluntad de los naturales de España o de los Estados Latinoamericanos, así como sobre la de la extranjera casada con venezolano se dictará una vez satisfechas las condiciones que establezca el Reglamento, en un plazo hasta de tres meses si la decisión fuere favorable, se inscribirá seguidamente en el Registro respectivo y se publicará dentro del término de quince días, a partir de la fecha de su inscripción. (Ley de Naturalización, 1955)

Esta ley, además, estipulaba en su artículo 6 que se les facilitaría la carta de naturalización a aquellos extranjeros que tuviesen: propiedades y bienes inmuebles, hijos nacidos en Venezuela, matrimonio con mujer venezolana, así como aquellos extranjeros que hubiesen estudiado en universidades venezolanas o que hayan destacado como científicos, artistas y escritores. Como consecuencia de estas políticas migratorias, en 1949 y 1959, entraban al país caribeño un promedio de 30 mil personas al año, siendo el año 1955 donde se registró un mayor incremento de los flujos migratorios proveniente de Europa, con un total de más de 50.000 entradas netas. Según Chen y Picouet (1979), hacia 1955: “De cada 100 inmigrantes europeos que ingresaron al país, 50 eran españoles, 37 italianos, 12 portugueses y uno de algún otro país europeo” (p. 248).

Con la caída del general Marcos Pérez Jiménez en 1958, disminuyó el flujo de migrantes italianos hacia Venezuela. De igual manera sucedió con los españoles, cuyas entradas netas descendieron de 22.104 a 10.921, en ese mismo año. No obstante, la sustitución de política migratoria restrictiva por una política de puertas abiertas incrementó el flujo de migrantes hacia Venezuela, tal como se refleja en la siguiente tabla:

Luego de la firma del Pacto de Punto Fijo, el 31 de octubre de 1958, entre los partidos Acción Democrática (AD), la Unión Republicana Democrática (URD) y el Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI), se celebran en diciembre de ese mismo año elecciones presidenciales donde resulta electo Rómulo Betancourt en representación de AD. En su gobierno se creó una Comisión Interministerial que tenía como finalidad redactar una nueva ley de inmigración que sustituyera a la antigua Ley de Inmigración y Colonización (1936), vigente desde el gobierno del general Eleazar López Contreras. No obstante, este cometido se pudo lograr parcialmente en el 1966 bajo el gobierno de Raúl Leoni (1964-1969), cuando se elimina la prohibición de la inmigración a aquellos que no fuesen de raza blanca o que fuesen gitanos (Chen et al., 1982).

A pesar de esta reforma la Ley de Inmigración y Colonización de 1936, donde se elimina la prohibición de entrada a extranjeros que no sean de piel blanca, el marco jurídico venezolano en materia migratoria en la década de los 60 continua privilegiando la visión desarrollista del Estado, en la cual la inmigración era concebida como estrategia modernizadora para poblar el territorio, desarrollar el sector agrícola, incrementar la productividad nacional y estimular el crecimiento democrático de la población venezolana, atrayendo mano de obra calificada. Al respecto, la Ley de Inmigración y Colonización, posterior a la reforma de 1966, establece en su artículo 2: “Todos los servicios relacionados con la inmigración y la colonización quedan adscritos al Ministerio de Agricultura y Cría”, mientras que el artículo 4 esboza un perfil de migrantes calificado bajo los siguientes términos:

Se reputan inmigrantes a los efectos de esta Ley, a aquellos extranjeros de antecedentes limpios y buena conducta, que con oficio fijo, como agricultores, criadores, artesanos, industriales, mecánicos, etc., que tengan o no con qué subvenir a sus necesidades y llegasen a Venezuela o quisieran trasladarse a ella, con el propósito de arraigarse en el país, fundar una familia e incorporarse definitivamente a la masa de la población venezolana. (Ley de Inmigración y Colonización, 1966)

En el período comprendido entre 1830 y 1966, el Estado venezolano, bajo gobiernos dictatoriales o democráticos, mantuvo una política de migración selectiva orientada a privilegiar la entrada al país de mano obra calificada de origen europeo. Esta política alcanzó su punto culmínate durante el régimen perezjimenista, donde ingresaron inmigrantes españoles, italianos y portugueses que llegaban a Venezuela atraídos por la riqueza petrolera, por la flexibilización de los trámites migratorios que contenía la Ley de Naturalización de 1955 y para escapar de devastación causada por la Segunda Guerra Mundial. En este contexto, la reforma a la Ley de Inmigración y Colonización de 1936, emprendida en el gobierno de Raúl Leoni, eliminó la ideología racista que había permeado la política migratoria del Estado venezolano durante 130 años. No obstante, la política migratoria siguió siendo excluyente, debido a que no había renunciado a atraer mano de obra calificada, asociada a un perfil profesional o técnico.

La Venezuela saudita y el incremento de la migración sur-sur durante los años 70

Entre 1972 y 1974, el precio del petróleo venezolano pasó de 2,5 dólares a 10,5 dólares por barril, como consecuencia de un aumento de 43 % del consumo mundial de energía, de la perdida influencia de las grandes compañías petroleras y del embargo petrolero que lideró Arabia Saudita en 1973, como repuesta al apoyo estadounidense que recibió Israel durante la Guerra del Yom Kippur (Astarita, 2014; Quirós, 1997).

Impulsado por la subida del petróleo, el presupuesto nacional registró un aumento significativo a partir de 1973, pasando de 24.000 millones de bolívares a 55.600 millones, mientras que las reservas internacionales saltaron de 2.412 millones de dólares en 1973 a 9.423 millones en 1975. (Silva Michelena, 1997). Este flujo de petrodólares a la economía nacional incentivó la importaciones, facilitó el otorgamiento de créditos de consumo mediante un dólar a 4,30 bolívares, financió a la industria nacional bajo la lógica de la sustitución de importaciones, además de producir un boom arquitectónico que transformaría la Caracas de los techos rojos en unas de las ciudades más vibrantes de Latinoamérica, tal como lo atestiguan construcciones como: la Torre La Previsora (1972), la Torre Europa (1975), el Poliedro (1972-1974), el Cubo Negro (1978), la Torre Las Mercedes (1975), Parque Central (1970-1978) y el Centro Ciudad Comercial Tamanaco –CCCT.

En esta atmósfera cosmopolita que reinaba en la Caracas en la década de los 70, el Estado venezolano, bajo el gobierno de Carlos Andrés Pérez, edificó el mito de la Venezuela Saudita, que logró atraer a inmigrantes colombianos, caribeños y de los países del Cono Sur que huían de regímenes dictatoriales. De acuerdo a Bidegain (1986), entre 1972 y 1980 se cedularon un total de 483.803 extranjeros, mientras que los censos de 1971 y 1981 mostraban los siguientes resultados:

Como se observa en la tabla elaborada por Pellegrino (1986), a partir de los censos de 1971 y 1981 hubo un repunte significativo de la migración colombiana hacia Venezuela, saltando de 180.144 en 1971 a 508.166 en 1981. El motivo de este incremento tuvo que ver con la crisis económica que padecía Colombia en esa época, la porosa frontera de 2.219 kilómetros que comparten ambos países, la bonanza económica que atravesaba Venezuela a raíz del aumento súbito de los precios del petrolero, así como una identidad cultural similar compartida por los habitantes de ambos países.

A este contingente de migrantes colombianos que fueron censados habría que agregar los llamados “extranjeros indocumentados”, que son difíciles de cuantificar debido a su condición de irregular. La única fuente confiable para hacerse una idea sobre el número de migrantes colombianos que se encontraban irregulares es el operativo de cedulación realizado por el gobierno venezolano en 1980. En este operativo denominado “Matrícula General de Extranjeros”, se logró cedular a 246.194 colombianos mayores de nueve años (Pellegrino, 1986).

El incremento de la inmigración colombiana en la década de los 70, generó reacciones contrarias en el mundo político, pues se creía que este flujo migratorio podía desplazar la mano de obra nacional escasamente calificada. Todo ello, sin presentar evidencia empírica que demostrará dichos argumentos. Sobre esta supuesta amenaza que representaba la inmigración colombiana para la mano de obra local, el mismo presidente Rafael Caldera (1969-1974) en el IV Plan de la Nación, afirmaba:

En las condiciones socio-económicas prevalecientes (....), cualquier aumento indiscriminado e incontrolado de la mano de obra, y en especial de los trabajadores no calificados, que son inherentes a este tipo de migración, dificulta, si no hace nulo, todo intento de solucionar el problema ocupacional existente (…) el aumento de este tipo de inmigrante se traduce corrientemente en un desplazamiento de la mano de obra nacional ocupada y suele dar lugar a un importante deterioro en el nivel de los salarios reales, lo que en definitiva acentúa los problemas de desempleo y subempleo. Por tal razón, trabajadores provenientes del exterior, podrán incorporarse al mercado de trabajo del país sólo para cubrir —vía inmigración selectiva— las necesidades de personal que no pueden satisfacerse con los recursos humanos nacionales. (Cordiplan, 1971, p. 190)

En la Convención Nacional de Empleo, realizada en 1970, se evidenció los temores de la Confederación de los Trabajadores de Venezuela (CTV) y del estamento político hacia el incremento de la inmigración y sus repercusiones en el sector laboral. En esa reunión, el entonces ministro del Trabajo del presidente Caldera, Tarre Murzi, presentó una ponencia titulada: “La política de Inmigración Selectiva”, donde el fenómeno de la inmigración irregular proveniente de Colombia debía resolverse dentro de los lineamientos de una firme política nacional de empleo (Torrealba, 1986).

En cuanto a la posibilidad de implementar una política de migración selectiva, Rafael León, secretario de la CTV y Juan Herrera, presidente del Sindicato de la Construcción, en una entrevista en el programa “Buenos Días”, conducido por la periodista Sofía Ímber, opinaban:

A lo que nos oponemos es a la inmigración golondrina. Sí queremos técnicos como los que vinieron a ayudar a construir la Represa de Guri, quienes, además, enseñan a los venezolanos. Los inmigrantes que vinieron en masa en años pasados no tienen inclinación al sindicalismo, con frecuencia ignoran, como patronos, las disposiciones legales, los contratos; y como trabajadores, igual. De 364 construcciones que hay actualmente en la Zona Metropolitana, 343 tienen maestros de obra extranjeros, y sólo 21 venezolanos, ¿por qué? Porque el venezolano reclama que se le pague según el tabulador y sus prestaciones, y el extranjero no. (Ímber, 1970, párr. 1)

En estas declaraciones por parte de la cúpula sindical, ponen en evidencia que para el primer gobierno de Caldera existía una distinción entre los inmigrantes europeos que habían arribado al país entre los 50 y los 60, y aquellos migrantes latinoamericanos que habían llegado a Venezuela bajo el supuesto de desplazar a la mano de obra local menos calificada.

Pese a la voluntad del presidente Caldera de implementar una política de migración selectiva, el incesante flujo de inmigración Sur-Sur sobrepasó la capacidad de su gobierno por controlar y regular la migración. Por lo tanto, la política migratoria de aquellos años fue: “esencialmente nominal, puesto que en la práctica operó un sistema de inmigración abierta y espontanea” (Torrealba, 1986, p. 78).

Durante el primer gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974-1979) se triplicó el presupuesto de la nación y con ello la inversión del Estado aumentó 63 %. En las postrimerías de su mandato había 137 empresas en manos del Estado y el producto industrial se había cuadriplicado gracias a la producción de aluminio, petroquímica, química pesada y cemento (Astarita, 2014). El incremento de la actividad económica en tiempos de Pérez vino aparejada con la necesidad de mano de obra. De allí que su gobierno decretó la política de pleno empleo y otorgó facilidades para aquellos extranjeros que quisieran nacionalizarse. No obstante, de forma simultánea, implementaron mayores restricciones en el otorgamiento de visas de residencia, se ampliaron las funciones de supervisión de la Dirección Nacional de Identificación y Extranjería (DIEX) y se estableció un programa de migración selectiva tutelado por el Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas⁴ (Torrealba, 1986).

Bajo la primera presidencia de Carlos Andrés Pérez, también se creó el Comité Tripartito de Inmigración Selectiva, integrado por representantes del Ejecutivo Nacional, la CTV y Fedecámaras. Este comité tenía como objetivo aprobar o rechazar las solicitudes de ingreso de personal calificado presentadas ante Consejo Nacional de Recursos Humanos, el cual había sido creado con la intención de establecer los criterios para utilización de expertos, técnicos y mano de obra calificada provenientes de otras naciones (Chen y Picouet, 1979).

Como una estrategia de darle continuidad a la política de migración selectiva, el Estado venezolano firmó, entre 1978 y 1979, un Convenio Operacional sobre la Migración con Portugal y España, además de suscribir el Instrumento Andino de Migración Laboral que comprometía al Estado venezolano a regularizar la situación de los trabajadores indocumentados y a crear la oficina de migración laboral.

En la década de los 70, el Estado venezolano trató de implementar una política de migración selectiva, orientada atraer mano de obra calificada para satisfacer las demandas de sector productivo nacional. Sin embargo, esta política resultó inoperante ante la llegada de inmensos flujos de migrantes provenientes de Colombia y el resto de suramericana. Como se expuso anteriormente, esta mano de obra fue percibida por la élite política y la cúpula como amenaza que terminaría desplazando a la mano de obra nacional.

Fin del boom migratorio y el comienzo de la emigración venezolana hacia el exterior

El primer quiebre del modelo rentista ocurre de facto con la devaluación del viernes 18 de febrero de 1983, conocida coloquialmente como la devaluación del Viernes Negro, en la cual se abandona la paridad cambiaria de 4,30 bolívares. por dólar, que había estado vigente desde 1963. Entre los factores externos que provocaron el quiebre del modelo estuvo un descenso de los precios del petróleo y la subida de las tasas de interés internacionales, mientras que en los factores internos se encuentran el fracaso de la política de sustitución de importaciones, la imposibilidad del Estado de continuar financiado a las 137 empresas públicas que se había constituido en el decenio anterior y el excesivo endeudamiento externo que se ubicaba por encima de los 28 mil millones de dólares para 1982. A ellos se suma una contracción del PIB de 5,6 en el año 1983, acompañada de una fuga de divisas que se situó en más de 8 mil millones de dólares y un deterioro del poder adquisitivo de 35 % para el lapso 1979 y 1980. (Astarita, 2014; Zavala, 1987).

Este primer quiebre del modelo rentista a nivel macro se inserta en un ciclo de declive de los precios de los hidrocarburos que perdura por casi dos décadas, y que culmina en 1999 cuando el valor del petrolero saltó de $8,57 a $23,3, en diciembre de ese mismo año (Pérez, 2014). Este declive de los precios del oro negro que se prolongó por 20 años, sumado al alto endeudamiento externo y los excesos financieros cometidos por el Estado venezolano en el decenio de los 70, tuvo un impacto en los movimientos migratorio. Producto de la crisis del modelo desarrollo, Venezuela había perdido atractivo como destino migratorio.

Si bien es cierto que el mito de la Venezuela Saudita se desvaneció progresivamente, entre 1980 y 1988 , se mantuvo relativamente estable el stock de extranjeros, situándose para el censo de 1991 en 1.023.259 personas, de las cuales el 51,7 % provenían de Colombia, Perú y Ecuador (Berglund, 2005; Pellegrino, 2003). Por lo tanto, en ese período, el país caribeño presentó un escenario de estancamiento migratorio, combinado con una movilidad de retorno de inmigrantes del Cono Sur (Argentina, Chile, Uruguay), al mismo tiempo que se produce una emigración de venezolanos hacia el exterior.

En el período 1983-1990 se comenzó a gestar a cuenta gotas el fenómeno de la emigración venezolana hacia EE. UU., la cual, entre 1980 y 1990, experimentó un crecimiento intercensal de 2,4 %, para situarse en más de 42 mil venezolanos a principios de los años 90, tal como se observa en la siguiente tabla:

Estos emigrantes venezolanos que seleccionaron a EE. UU. como destino migratorio se asocian con un perfil sociodemográfico de clase media y con altos niveles de escolaridad. De acuerdo a Pellegrino et al. (2013), la proporción de emigrantes venezolanos titulados de 15 o más años con educación superior, viviendo en territorio estadounidense alcanzó el 35 %, alrededor del año 2000. De allí que su salida, haya sido calificada como una fuga de talento por varios investigadores venezolanos. Al respecto, el economista venezolano José Malavé (1988), en una ponencia titulada: “Fuga de Talentos en Venezuela y Perspectiva para su estudio”, alertó sobre el continuo éxodo de profesionales venezolanos en búsqueda de mejores salarios y condiciones laborales.

Garbi (1991), en La fuga de talento en Venezuela, asocia este fenómeno a la carencia de estructuras científicas y tecnológicas, bajos salarios, incapacidad del Estado venezolano de absorber mano de obra altamente calificada y “a la búsqueda de mejores condiciones profesionales y de vida que las que se tienen en determinando momento, en un país, en una ocupación o en una organización” (p. 12).

En este contexto, Piñango (1988), en su artículo “La fuga como opción de carrera ante las limitaciones de las organizaciones venezolanas para aprovechar el talento”, exhorta a las organizaciones públicas y privadas del país a evitar la fuga de recurso humano a través incentivos económicos y educativos.

Frente a esta problemática, el Estado venezolano, entre 1983 y 1998, hizo poco o nada para retener a la emigración de mano de obra calificada que se marchaba hacia EE. UU., puesto que su prioridad en ese lapso era paliar el incremento de la pobreza con políticas sociales de tipo asistencialista, mantener la gobernabilidad en un escenario de creciente descontento social, que alcanzó su cenit en el estallido social del Caracazo (1989), y pagar el servicio de la deuda externa.

Las iniciativas políticas para atraer migrantes de la Europa oriental tras la caída del muro de Berlín

Durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1993) se creó, en 1992, la Comisión Presidencial para la Inmigración Selectiva (COPRISE), que tenía como objetivo capitalizar el colapso del bloque socialista para atraer recurso humano calificado proveniente de los países de Europa del Este. La COPRISE, para afectos de la implementación de la política de migración selectiva, estableció tres categorías de inmigrantes ideales: el inmigrante laboral, definido como la persona que llega al país con contrato de trabajo con una empresa o institución nacional para un tiempo determinado, a este inmigrante se le otorgaría una visa de transeúnte laboral; el inmigrante simple que viene a desarrollar su propia actividad profesional, a este tipo de migrante la COPRISE le otorgaría documentación gratuita, alojamiento provisional y facilidades para aprender el idioma español; y la última categoría sería el inmigrante inversionista, quien es definido por la institución como el inmigrante que dispone de 100 mil dólares y desea establecerse en territorio venezolano con recursos propios (Pellegrino, 2003).

Ese mismo año se promulgó el Decreto 2620, que establece que las visas de inmigrantes serían otorgadas en las oficinas y secciones consulares de embajadas a aquellos extranjeros que deseen ingresar al país en el marco del Programa de Inmigración Selectiva, previa evaluación de la COPRISE. En el segundo gobierno de Pérez, además, se firmaron Convenios de Seguridad Social entre la República de Venezuela y las Repúblicas Italia y Portugal, con el fin de promover el bienestar de las personas que se trasladen entre los dos países o que trabajen en los respectivos territorios. También se promulgó la Resolución 395 que establecía las Normas Generales del Programa de Inmigración selectiva y los requisitos que debían cumplir los extranjeros para obtener la visa de ingreso a Venezuela (Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, 2013).

La administración Caldera II y las políticas antinmigración colombiana

Durante el segundo gobierno de Rafael Caldera (1994-1999) se tomaron algunas medidas para restringir y regular inmigración irregular proveniente de Colombia. Entre esas iniciativas se encontraban: la creación de una Comisión Nacional de Migraciones, que se encargaría de centralizar en un solo organismo la materia migratoria, la implementación de un carnet agrícola para los estados fronterizos con Colombia y el censo de los trabajadores extranjeros en los estados Zulia, Táchira, Apure y Amazonas (Cristancho, 1995).

Otra medida tomada por la administración Caldera fue la derogación, en 1994, del Decreto 1911 (emitido durante el primer gobierno de Carlos Andrés Pérez), que obligaba al registro de los hijos de indocumentados, además introdujo sin éxito en el Congreso un proyecto de reforma constitucional dirigido a eliminar de la Constitución Nacional el derecho a la nacionalidad venezolana a los hijos de extranjeros. Según una nota de prensa publicada por el diario El Tiempo de Colombia, de aprobarse la reforma a la carta magna, “se agravaría el problema de los hijos de indocumentados, quienes hasta ahora no pueden estudiar en ninguna escuela, ni acceder a servicios médicos” (Cristancho, 1998 párr. 12).

La mano dura del presidente Caldera contra los colombianos en situación irregular, también se hizo sentir a través de operativos de deportaciones masivas implantados como repuesta a dos ataques de la guerrilla colombiana al puesto naval venezolano de Cararabo, estado Apure (Cristancho, 1996). Uno de estos fue realizado en el barrio de Petare (Caracas), donde la Patrullas de la Policía Técnica Judicial detuvo a 167 colombianos calificados como irregulares. Al ser interrogado sobre estos operativos por los medios de comunicación, el entonces ministro de Relaciones Interiores, Ramón Escovar Salom, anunció: “la adopción de un plan nacional de deportaciones y un censo de extranjeros para liberar a Venezuela, según sus palabras, de extranjeros indeseables” (González, 1995, párr. 5).

El discurso xenofóbico empleado por la administración Caldera para referirse a los migrantes colombianos también se manifestó en los mismos términos contra los haitianos que, para 1994, estaban solicitando refugio luego de la invasión militar de EE. UU. para derrocar a la dictadura de Raoul Cédras. Esta situación fue aprovechada por el ministro Ramón Escovar Salom para arremeter contra la migración no calificada que venía de los países suramericanos, tal como se refleja en la siguiente declaración:

Venezuela no puede tener para sí la tarea de resolver los problemas de población de otros países, o sea que aquí no pueden entrar sino los que Venezuela acepte como sus inmigrantes, y que sea una inmigración selectiva, de acuerdo con el interés nacional. Aquí ha habido todo este problema de los indocumentados y los excedentes de población marginal extranjera que hay en este país, por la indolencia e irresponsabilidad de algunos gobiernos anteriores, que han permitido eso. (Gamboa, 1994, párr. 11)

En la Venezuela gobernada por Rafael Caldera, ser inmigrante irregular con bajo nivel de escolaridad, significaba estar expuesto a la xenofobia alimentada por el discurso oficial. Incluso, dentro de la sociedad civil, la organización Luces contra el Hampa, afirmaba que la inseguridad en el país caribeño se debería a la presencia de extranjeros, mientras que el senador Antonio Ledezma (AD) expresaba: “Venezuela no debe permitir una inmigración que le genere problemas sociales y mayor pobreza, ni esos adornos dramáticos de mujeres y niños pidiendo limosna en las esquinas de Caracas” (Gamboa, 1994, párr. 8).

Conclusiones

Al examinar la política migratoria implementada por el Estado venezolano durante el siglo xx, se observa que hubo una sintonía entre la política de migración selectiva y el perfil de migrante que buscaba atraer, ya que, hasta finales de la década de los 60, arribaron a territorio venezolano migrantes europeos que huían de estragos causados por la Segunda Guerra Mundial o que llegaban al país atraídos por la riqueza petrolera. Sin embargo, este equilibrio entre medios y fines se rompe en la década de los 70, cuando el Estado, por un lado, se empeñaba en mantener su política migratoria selectiva y, por otro, sus fronteras eran desbordadas por la migración latinoamericana y caribeña. Y si bien este último flujo migratorio se integró a la sociedad venezolana, no fue foco de una política de Estado que promoviera su reconocimiento, su integración y su capacitación.

Desde 1830 hasta 1999, el Estado mantuvo una política de migración selectiva, la cual, hasta 1966, se fundamentaba en la raza, pero luego la reforma a la Ley de Extranjeros de 1937 se centró en atraer mano de obra calificada. Sin embargo, este cambio no fue sustantivo, ya que el Estado venezolano nunca desistió de la idea de atraer migrantes europeos. Incluso, la caída del bloque socialista fue percibida por el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez como una oportunidad.

A través de la revisión de la prensa escrita colombiana, se detectó la emergencia de un discurso oficial claramente xenofóbico durante el segundo gobierno de Rafael Caldera, donde se promovieron deportaciones masivas y se trató en vano de cercenar derechos políticos a la comunidad colombiana a través de un proyecto de reforma constitucional que pretendía eliminar de la Constitución Nacional el derecho a la nacionalidad venezolana a los hijos de extranjeros.

Si bien la política de migración selectiva fue una constante durante gran parte del siglo xx, los flujos migratorios variaron en función de ciclos de auge y caída de los precios del petróleo. Hasta finales de los 70 del siglo xx, Venezuela fue uno de los principales receptores en el continente de migración europea y migración Sur-Sur, pero con el primer quiebre del modelo rentista petrolero ocurrido en la época de Luis Herrera Campíns, se desvaneció el mito de la Venezuela saudita y, con ello, el país caribeño dejó de ser un destino atractivo para la migración. Este primer quiebre del modelo extractivista fue propiciado por un ciclo de declive de los precios del petróleo en los mercados internacionales que se mantuvo por casi 20 años y que culmina con la llegada de Hugo Chávez al poder en 1999. En dicho período, se comienza a configurar lentamente el fenómeno de la migración de venezolanos al exterior, quienes buscaban, fuera de sus fronteras, mejores salarios y oportunidades laborales, particularmente en los EE. UU.

Finalmente, la política de migración selectiva, tanto en democracia como en dictadura, respondió a una visión de Estado desarrollista, pues durante buena parte del siglo xx se buscó a través de la migración calificada poblar el territorio y alcanzar la industrialización a la sombra del rentismo petrolero.