Formación de ideas económicas
El lunes 3 de junio de 1929, Joaquín Balaguer Ricardo, junto a otros 23 egresados de la Universidad de Santo Domingo, recibe el diploma de Licenciado en Derecho (Paulino, 1986, p. 89). En ese momento, con unos 23 años de edad, Balaguer tenía una cantidad importante de escritos y era conocido como poeta, orador y articulista, especialmente en los periódicos “La Información” y “El Diario” de la ciudad de Santiago de los Caballeros. Para tener una idea sobre su productividad literaria, durante el período 1922-1929, Joaquín Balaguer acumuló al menos 158 publicaciones en periódicos y revistas de circulación de la época, de las cuales 119 (75 %) publicaciones correspondieron a artículos de opinión y ensayos periodísticos y unos 39 (25 %) escritos referentes a poemas. Los tópicos abordados en estos trabajos incluyen nacionalismo, historia, literatura, arte, cultura y biográficos. Además, Balaguer publicó los libros Salmos Paganos (1921), Claro de Luna (1922) y Tebaida Lírica (1928), aunque algunos de estos recogen sonetos y poemas circulados previamente.
La figura 1 muestra el número de publicaciones pertenecientes a Joaquín Balaguer durante el período 1922-1929, a partir de los datos recopilados en Paulino (1986). El período de mayor producción ocurre entre 1922 y 1925, el cual es previo al inicio de sus estudios universitarios. Balaguer se registra en la Facultad de Derecho en 1926 y se titula como licenciado cuatro años más tarde.
Figura 1
Artículos y poemas publicados por Joaquín Balaguer, 1922-29
Nota. Artículos: refiere a documentos periodísticos y opinión. Poemas: sonetos y poemas en general. Datos construidos a partir de la bibliografía compilada en Paulino (1986).
Hasta 1929, las publicaciones de Balaguer están ausentes de temas económicos o financieros. Balaguer tampoco mostró interés por la actividad comercial, al punto de que tuvo una disputa con su padre, Joaquín Balaguer Lespier, por no mostrar interés en el negocio familiar. Cabe resaltar que Balaguer fue el único hijo varón de una familia con ocho hermanos, por lo que no es extraño para la época que su padre esperara su involucramiento en la empresa. Este conflicto con el padre, que desea su hijo tome las riendas del negocio familiar en vez de perseguir sus sueños, debió causar malestar en el joven Balaguer, por lo que dedicó a su progenitor los siguientes versos:1
“¿No es verdad que tú encuentras que yo soy un perverso porque soy en tú vida más inútil que un verso?
...
Yo sé que tú quisieras que en vez de estar buscando la rima de este verso, te estuviera ayudando...
...
¿No es verdad que me encuentras muy soñador y amante y que mejor quisieras fuera comerciante?”
Joaquín Balaguer, A Mi Padre
Sin duda, la inclinación de Balaguer por los temas económicos ocurrió cuando, cuatro meses más tarde de recibir el Diploma en Derecho, el 29 de octubre de 1929, fecha conocida como Martes Negro, inicia la crisis económica y financiera más catastrófica registrada en la humanidad: la Gran Depresión. Antes de abordar cómo esta crisis afectó a la República Dominicana (RD), en la siguiente sección presentaremos una breve exposición de las causas y los efectos de esta crisis económica en los Estados Unidos de América (EUA), primero, por ser el país donde se originó y tuvo una mayor incidencia a nivel global y, segundo, por la estrecha relación económica existente entre EUA y RD, especialmente después de la intervención militar norteamericana de 1916.2
La gran depresión de 1929
El origen de la crisis de la Gran Recesión puede ubicarse a inicios de la década de 1920, cuando el sistema financiero estadounidense era regido por un modelo de banca unitaria; esto es, un modelo donde los bancos solo podían establecer negocios con sus clientes desde la oficina principal y la creación de sucursales representantes era esencialmente prohibido. Como resultado, el sistema bancario estadounidense estaba conformado por un gran número de pequeñas instituciones financieras, en especial, ubicadas en zonas rurales (Selgin, 2020).3
El modelo de banca unitaria, combinado con un exceso de concentración de oficinas en zonas rurales o agrícolas, colocó al sistema financiero estadounidense en una situación especialmente vulnerable ante la ocurrencia de choques externos. Así, con la Primera Guerra Mundial (1914-1918) y la consecuente movilización de campesinos europeos que abandonaron sus tierras para ocupar las trincheras, se produce un aumento en el precio internacional de los alimentos. En este escenario, los granjeros estadounidenses expanden su industria mediante créditos bancarios para suplir el mercado europeo. El dinamismo de los sectores agrícola y bancario estadounidense alcanzó tal magnitud, que el número de instituciones bancarias incrementó cerca de 130 % durante las primeras dos décadas del siglo xx, desde 13,424 instituciones bancarias, en 1901, hasta el máximo histórico de 30,456 bancos, en 1921 (Emmons, 2021),4 al mismo tiempo, el total de préstamos hipotecarios al sector agrícola aumentó de USD 4,347 millones, en 1913, a USD 8,448 millones en 1920, es decir, un 94.3 % (Belongia & Gilbert, 1985).4
La Figura 2 muestra el valor de las
exportaciones agrícolas estadounidenses durante las primeras tres décadas del siglo
xx.5
Figura 2
Valor Nominal de las Exportaciones Agrícolas
Nota. El valor nominal está expresado con un índice con valor 1914=1.0. Extraído de Belongia y Gilbert (1985, Figura 4).
Entre 1914 y 1920, el valor de las exportaciones agrícolas aumentó alrededor de 250 %. Este incremento coincide con la expansión del crédito y del número de sucursales bancarias referido anteriormente. Sin embargo, para 1922, el valor de las exportaciones cayó drásticamente a la mitad de su máximo anterior. Dado que los agricultores habían expandido sus terrenos y producción basándose en el aumento del crédito, el resultado de la caída de precios fue la quiebra del sector junto con el cierre de miles de sucursales bancarias, a lo largo de la década iniciada en 1920. Luego de la caída de las bolsas financieras en 1929, la quiebra de bancos aceleró, con el número de instituciones bancarias descendiendo hasta 14,207 bancos al final de 1933 (Emmons, 2021). Con respecto al número de quiebras bancarias, Selgin (2020) señaló:
“Al final de la década [de 1920] 5,411 bancos habían quebrado, más del 80 % de estos rurales... la cuarta quinta parte de las quiebras ocurrieron en estados donde era prohibido establecer sucursales bancarias.” (The New Deal and Recovery, Part 5: The Banking Crisis).
En los Estados Unidos de América, el resultado de la crisis de la Gran Depresión fue un aumento del desempleo desde 3.2 % en 1929 hasta 24.9 % en 1933. Similarmente, en términos de Producto Interno Bruto (PIB) real, la actividad económica cayó 26.3 % en el mismo período. La crisis económica no solo fue importante en términos de magnitud, sino también por su duración, pues para 1939, la tasa de desempleo mantenía un nivel de 17.2 % y el PIB real estadounidense apenas había aumentado un 10 % acumulado, desde su nivel a inicios de la década.6, 7
Efectos de la Gran Depresión en la República Dominicana
La República Dominicana mostró un ciclo económico similar al estadounidense, aunque con matices caracterizados por el aparato productivo nacional de la época. Desde finales del siglo xix, la industria azucarera dominicana entra en un proceso de modernización, que fue empujado tanto por un flujo de capital como migratorio, proveniente de Cuba, que buscaba otras oportunidades de negocios en momentos que esta isla enfrentaba la Guerra de los Diez Años contra España. Posteriormente, el desarrollo de la industria azucarera toma otro empuje cuando, en 1910, la South Porto Rico Sugar Company decide trasladar sus operaciones desde Puerto Rico a la ciudad de La Romana. Esta empresa no solo inyectó capital fresco, sino que trajo el know how de una mano de obra altamente calificada, que incluyó gerentes, técnicos, personal administrativo y obreros (del Castillo, 2022).
Cuando inició la Primera Guerra Mundial, la República Dominicana se encontraba en una posición ventajosa para aprovechar el incremento de los precios agrícolas. Por ejemplo, las exportaciones de la industria azucarera incrementaron desde USD 6.1 millones en 1914 hasta USD 45.3 millones en 1920. Similarmente, el café casi triplicó el valor exportado al aumentar desde USD 346 mil en 1914 hasta USD 947 mil en 1919, mientras que las exportaciones de tabaco aumentaron unas 17 veces su valor, desde USD 394 hasta USD USD 6.7 millones, en el período referenciado. Como resultado, entre 1914 y 1920, el crecimiento anual promedio del PIB real dominicano fue de un impresionante 18.2 %, que en términos acumulados implicó un aumento de 184 % en este período (Martínez-Moya, 2014).8
Figura 3
Crecimiento y Nivel del PIB real en República Dominicana, 1900-40
Nota. Tasas de crecimiento anual (arriba) e índice 1929=100 (abajo). Las áreas sombreadas indican el período de la Primera Guerra Mundial (1914-1918) y la Gran Recesión (1929-1933). Fuente. Datos construidos a partir de Martínez-Moya (2014).
En la segunda década del siglo xx, la economía dominicana mostró un decrecimiento importante de -5.1 % en 1921 y -17.0 % en 1922, para luego mantener un dinamismo económico volátil y descendente (Figura 3). Específicamente, entre 1920 y 1928, el tamaño de la economía dominicana disminuyó en -7.5 % de forma acumulada. En 1929, al inicio de la Gran Depresión, la actividad económica disminuyó un rotundo -13.3 % y continuó en descenso hasta el final de la crisis en 1933. De forma agregada, desde el máximo de producción alcanzado en 1920 hasta 1933, la economía dominicana perdió 39.8 % de su producción en términos reales. La figura 4 muestra la relación entre el ciclo económico de RD y EUA durante la Gran Recesión, e interesantemente destaca cómo la caída de la actividad económica fue de 25.0 % en RD y 26.3 % en EUA, desde el inicio de la crisis hasta que tocó fondo la actividad económica de ambas naciones.
En ese ambiente, Balaguer culmina sus estudios en derecho y empieza su carrera como educador en la Escuela Normal de Santiago de los Caballeros y, posteriormente, como abogado en el Tribunal de Tierras de la misma ciudad. Sin embargo, es posible que para el joven profesional la necesidad de estudiar o comprender los acontecimientos económicos del momento resultaba difícil de satisfacer en nuestro país, pues la escuela de Economía de la Universidad de Santo Domingo no fue oficialmente establecida sino hasta 1937.9
Figura 4
Efecto de la Crisis de la Gran Recesión en República Dominicana y Estados Unidos de América, 1929-40
Nota. Datos representan valor del PIB real en índice 1929=100. República Dominicana: datos construidos a partir de Martínez-Moya (2014). EUA: datos construidos a partir de BEA (2022).
Estudios de Balaguer en Economía
Luego de rechazar una designación diplomática previa, el 22 de marzo de 1932, con el Decreto Número 394 del Poder Ejecutivo, Joaquín Balaguer es designado Primer Secretario de la Legación Dominicana en Madrid, España. El periodista Aliro Paulino cuenta que, al llegar a la ciudad de Madrid, Balaguer inmediatamente se incorpora dentro de los círculos literarios y culturales de la época.
Balaguer se convierte en uno de los asiduos espectadores del Teatro María Guerrero y del Teatro Real y el Tirso de Molina… Dentro de ese ambiente madrileño Joaquín Balaguer concurre a las más reconocidas peñas literarias donde se codea con los más connotados escritores y poetas de la década del treinta con sus pensamientos modernistas y revolucionarios (Paulino, 1986, p. 138).
Durante su estancia madrileña, Balaguer
aprovecha para estudiar francés, convalidar sus estudios de derecho y, posteriormente,
registrarse en los cursos doctorales de la Facultad de Ciencias Sociales y Políticas de la
Universidad de París. Así, Balaguer va a estudiar a Francia y, el 27 de noviembre de 1934,
obtiene el Diploma en Ciencias Políticas y Económicas de dicha universidad. Sin embargo, no
satisfecho con este mérito, Balaguer solicita extender su licencia en Francia con la idea de
cursar y aprobar los requisitos necesarios para obtener, además, la titulación de Doctor en
Derecho, último requerimiento que no fue finalmente aprobado.10 La Figura 5
presenta la comunicación que Joaquín Balaguer envía desde
París al presidente Trujillo, explicando el estado actual de sus estudios11. Acorde a este documento, Balaguer culminó los requerimientos necesarios
para titularse como doctor en Economía en noviembre de 1934. Más aún, Balaguer indica que se
registró en un curso en Derecho Público, con la finalidad de, una vez aprobada la tesis, obtener
una segunda titulación como doctor en Derecho.
Figura 5
Carta de Joaquín Balaguer a Rafael Leónidas Trujillo, 1934
Para conocer las ideas de Joaquín Balaguer en el campo académico de la economía, hubiese sido interesante contar con un documento de tesis o artículos académicos escritos para la obtención del Diploma en Ciencias Políticas y Económicas. Sin embargo, cuando revisamos las bases de datos literarias estadounidenses, de la Universidad de París o de la Universidad Sorbonne, no encontramos documentos con su autoría en este campo.12,13
No obstante la carencia de publicaciones, podríamos hacer un ejercicio de entender las ideas económicas a las que Joaquín Balaguer pudo estar expuesto en su estancia en París, entre los años de 1932 a 1935, o decidió adherirse, analizando algunas de sus publicaciones posteriores y relacionándolas con el acervo filosófico-económico francés, sin olvidar el contexto económico mundial de aquel momento. En la próxima sección intentaremos hacer un acercamiento a este aspecto, a partir de algunos discursos, libros y artículos publicados por Joaquín Balaguer entre 1936 y su ascenso como presidente de la República en 1966.14
Colbertismo, endeudamiento y liberalismo económico
Como indicamos en la sección anterior, no contamos con un trabajo de tesis o artículos académicos que nos pueden referir a la línea de pensamiento económico de Joaquín Balaguer asumida tras sus estudios en Francia. Sin embargo, luego de su retorno a la República Dominicana, en 1935, podemos encontrar algunas publicaciones que nos ayudan a caracterizar el tipo de ideas a las que encontró afinidad y que posteriormente serían reflejadas en su visión del rol del Estado y el manejo de la política económica.
Balaguer como admirador del Colbertismo
El 28 de junio de 1953, durante la ceremonia inaugural de la Ciudad Escolar de San Francisco de Macorís, Balaguer pronuncia el discurso titulado Trujillo y Colbert (Balaguer, 1998, pp. 109-116). En este, Balaguer hace un símil entre las políticas económicas promovidas por Jean-Baptiste Colbert (1619-1683), durante el régimen del “Rey Sol” Luis XIV de Francia, y el régimen de Rafael Leónidas Trujillo. El Colbertismo es considerado como la rama francesa del Mercantilismo y tuvo una incidencia en Francia que perduró más de dos siglos.
En 1661, Colbert inició su carrera como Ministro de Finanzas en la corte de Luis XIV, donde estuvo casi dos décadas regulando la política impositiva, comercial e industrial con el objetivo de alcanzar “el desarrollo y la autosuficiencia de Francia” (Kurtzleben, 1997). Colbert reformó el sistema impositivo, ampliando la base tributaria e introduciendo progresividad en el sistema (Cole, 1939), y estableció normativas con penas de cárcel a las filtraciones tributarias. Un elemento novedoso fue el desarrollo de un sistema de subastas donde los recolectores de impuestos podían someter ofertas para tener el derecho de recaudar tributos en zonas específicas. Otro elemento de su política fiscal fue la eficientización y racionalización del gasto mediante la introducción de un sistema de contabilidad presupuestaria —utilizado en Francia hasta el siglo xix—. En general, como resultado de estas políticas, Murat (1984, p. 111, citado en Kurtzleben, 1997) sostiene que el reinado de Luis XIV incrementó sustancialmente sus ingresos fiscales y redujo el gasto público casi a la mitad.
Colbert también desarrolló un ambicioso programa de obras públicas que incluyó la construcción y ampliación de puentes, carreteras, puertos y canales, esto último con la finalidad de contribuir a la expansión de la Armada Francesa. Además, invirtió en el desarrollo urbanístico de la ciudad París, empleando algunos de los arquitectos más famosos de Francia e Italia, desarrollando parte del paisaje turístico parisiense actual (Cole, 1939, p. 351, citado en Kurtzleben, 1997).
En cuanto a la política industrial, Colbert vivió en la etapa de apogeo del Mercantilismo por lo que no es de extrañar que promoviera políticas orientadas a la autosuficiencia francesa. En esa dirección, Colbert estableció una política de subsidios para impulsar industrias consideradas como estratégicas, llegando incluso a construir empresas manufactureras. También estableció un sistema de gremios —precediendo el fascismo económico de inicios del siglo xx— con el objetivo de tener el control tanto de los trabajadores como de las decisiones en las empresas. En general, la política industrial de Colbert estuvo marcada por un exceso de regulación y autoritarismo, llegando incluso a perseguir y arrestar aquellos empresarios que intentaron abandonar el país y establecer sus negocios en lugares menos regulados y de mayor beneficio económico (Kurtzleben, 1997).
Para otros autores, las políticas de Colbert no buscaban la autosuficiencia de la economía francesa, sino que intentaban balancear dos objetivos: “mantener el comercio generalmente abierto mientras al mismo tiempo reducir las importaciones en Francia e incrementar la participación del reino en el comercio mundial” (Isenmann, 2017). En ese sentido, hacia lo externo, Colbert promovió la negociación de tratados que ampliaran el comercio, mientras que, a lo interno, intentó desarrollar el aparato industrial francés. Esto probablemente ha causado que algunos historiadores diverjan sobre el éxito del Colbertismo en alcanzar un Estado con un pleno desarrollo industrial y autárquico. De cualquier forma, la incidencia económica de Jean-Baptiste Colbert en Francia, de al menos dos siglos, fue indiscutible.
Dado este contexto —junto a toda la admiración que pudo tener por el personaje francés—, Joaquín Balaguer desarrolla un discurso donde establece que, similar a Colbert, Trujillo recibió el Estado Dominicano en banca rota y posteriormente logró convertirlo en un Estado organizado con capacidad de enfrentar sus compromisos financieros, llegando incluso a saldar la deuda externa:15
Colbert inicia su prodigiosa obra de reformador saneando la hacienda pública e introduciendo la rectitud y el buen sentido en la administración francesa, y Trujillo, en un escenario menos vasto, pero no menos caótico, empieza a su vez la suya, instaurando el imperio del orden en el tren administrativo y poniendo en ejecución una serie de medidas de carácter económico que han culminado en la cancelación de la deuda pública y en restablecer nuestra libertad financiera. [Trujillo y Colbert, (Balaguer, 1998, p. 111)]
Este discurso además permite notar la aversión de Balaguer por los empréstitos y al dispendio de los recursos públicos, otra característica del Colbertismo señalada por distintos autores. El aborrecimiento de Balaguer por los préstamos externos no solo se debió a la dificultad que representa para el Estado de disponer recursos para políticas de desarrollo, sino también porque el endeudamiento significaba la pérdida de la soberanía nacional, hecho que marcó la etapa de juventud política de Balaguer tras la intervención norteamericana de 1916. En ese sentido, Balaguer consideraba que para garantizar una sana ejecución de políticas y la soberanía es necesario un gobierno que maneje su presupuesto con saldos favorables al Estado:
Colbert, adversario acérrimo de las dilapidaciones de sus antecesores, se opuso con energía a los gastos inútiles y a los empréstitos, y se constituyó durante treinta años en el paladín de la teoría de que los presupuestos deben cerrarse siempre con grandes saldos favorables al Estado; y Trujillo, enemigo también de las prácticas administrativas de que los que le precedieron en el mando, sanea el presupuesto nacional y se erige, por primera vez en la historia dominicana, en el inspirador de una política económica que tiende a suprimir las influencias foráneas y a independizar la economía del país de la extranjera. [Trujillo y Colbert, (Balaguer, 1998, p. 111)].
Para Calvo (1994), el discurso Trujillo y Colbert no es solo una comparación de rasgos de política económica entre dos autócratas, sino que también constituye lo que es su visión sobre la conducción del Estado y la elaboración de hasta un posible programa de gobierno:
La recurrencia de Balaguer a Colbert tanto para forjar su propia teoría del desarrollo dominicano como para decirle a Trujillo (aunque enalteciéndole) lo que debía hacer, tiene una base objetiva en la sociedad dominicana. [El Economista, (Calvo, 1994, p. 123)]
Este punto es de validez cuando observamos la meticulosidad con la que Balaguer destaca los aportes de Colbert como “partidario del proteccionismo y constructor de los grandes canales y de los grandes caminos y vías de comunicaciones interiores que convirtieron durante largo tiempo a Francia en uno de los pueblos económicamente mejor organizados de la historia” (Balaguer, 1998, p. 112).
Es posible que los estudios superiores en economía de Joaquín Balaguer en París le hicieron conocer y admirar las políticas mercantilistas de Colbert, implementadas durante el reinado de Luis XIV. En su discurso, Trujillo y Colbert, Balaguer no solo hace una comparación entre dos personajes históricos de gran influencia, sino que es posible que también estuviese delineando las políticas económicas que debía perseguir el régimen de Trujillo. Luego de asumir la presidencia de la república en 1966, siguiendo los pasos de Colbert, Balaguer implementa una política de desarrollo industrial —con subsidios y protección a ciertos sectores— que fue acompañada tanto de la ejecución de grandes obras de infraestructura vial como de la construcción de presas, parques y zonas de embellecimiento urbano, por lo que podemos considerar que, hasta cierto punto, Balaguer fue un seguidor del Colbertismo como modelo de manejo de las finanzas públicas y de políticas de desarrollo económico. Sobre este último aspecto, el periodista Pedro Caba hace el siguiente señalamiento:
Pero Balaguer reconstruye la nación, y a su economía todavía endeble después de los devastadores acontecimientos de la Guerra Patria de abril de 1965... A Balaguer se debe también la mayor parte de la más costosa e importante infraestructura de desarrollo que ha levantado el país, tales como presas de doble propósito (riego y energía eléctrica), canales, vías de comunicación, aeropuertos modernos, acueductos, edificaciones gubernamentales suntuosas, plazas de la cultura, parques para el esparcimiento y la conservación de la fauna y la flora, polos turísticos, zonas francas, viviendas en el campo y en la ciudad... [El Economista, (Caba, 1994, p. 107)].
Sin embargo, Caba (1994) señala que la política económica de Balaguer no siguió una concepción ideológica específica y, quizás, ni siquiera un programa político, pues estas obras constituían “iniciativas constructivas levantadas por un fino maestro del ajedrez que las iba localizando según la coyuntura del momento, en procura de capital político”, ya que no respondían a “un programa de desarrollo previamente elaborado y priorizado” (Caba, 1994, pp. 110-111). Este último aspecto difiere con lo señalado en Vega (2022) acerca de una concepción que sí tenía Balaguer, aunque estrecha, de lo que debía ser la política económica del Estado, y difiere de los argumentos presentados en Calvo (1994) y en este texto sobre la estrecha relación que guardó el manejo de la política económica de Balaguer con el Colbertismo.
Balaguer y el endeudamiento externo
“el que toma prestado es esclavo del que presta”
Proverbios 22:7
En el libro “Tratado Trujillo-Hull y la Liberación Financiera de la República Dominicana”, Joaquín Balaguer ofrece una interesante contribución a la historiografía económica dominicana sobre el manejo de las finanzas públicas y el endeudamiento. Más allá de las alabanzas dirigidas al dictador Rafael L. Trujillo16, esta obra recoge de forma pormenorizada el manejo de la política de endeudamiento del gobierno dominicano y enfatiza cómo, a lo largo de la historia, la política de empréstitos no solo condicionó la capacidad de operación y ejecución de políticas de desarrollo del gobierno, sino que también erosionó la soberanía nacional.
Para Balaguer, el uso de los empréstitos fue para los mandatarios dominicanos “el fruto de su falta de fe en los destinos nacionales” (Balaguer, 1941, p. 11). El texto marca el inicio del endeudamiento dominicano el 1ro de mayo de 1869, con el empréstito realizado entre el Gobierno de Buenaventura Báez y la Casa Harmont, por un monto de GPB 425,000. Este endeudamiento tenía la finalidad principal de cumplir con compromisos internos resultantes de la Guerra de la Restauración (1863-1865). Posteriormente, varios empréstitos —algunos poco transparentes— fueron tomados durante el régimen de Ulises Hereaux con la Casa Westendorp, entre otros acreedores.17 Para el año 1899, el monto de la deuda externa dominicana —mayormente en manos de tenedores europeos— estaba distribuida entre una serie de bonos con valor facial de GBP 2,025,230, con cupón de 2.75 %, y otra serie con valor de USD 750,000, con cupón de 4 % de interés (Balaguer, 1941, pp. 32-33). Es decir, según los datos que proporciona Balaguer, el total de deuda externa en 1899 podría estimarse en USD 10,876,150, aproximadamente, 14.3 % del PIB.18
El endeudamiento de los gobiernos dominicanos durante la segunda mitad del siglo xix disminuyó de forma considerable su capacidad de operar y de realizar políticas de desarrollo. Por ejemplo, en 1899, por cada dólar de ingresos fiscales, el gobierno dominicano tenía una deuda de 4.48 dólares, una relación muy similar al 4.36 observado en el año 2021, alcanzado durante la pandemia del COVID-19, cuando el gobierno aumentó su endeudamiento de forma considerable para realizar programas de asistencia.19
Para Balaguer, los problemas con la soberanía nacional inician cuando, en 1901, el Gobierno de Juan Isidro Jiménez realiza un convenio con la Asociación para la Defensa de los Tenedores de Fondos Públicos —estos son los acreedores europeos— donde compromete el 15 % de las entradas fiscales aduaneras al pago de la deuda externa. En 1903, durante el gobierno transitorio de Horacio Vásquez, el Gobierno reconoce deudas a las empresas norteamericana Santo Domingo Improvement y sus aliadas por un monto de USD 4.5 millones. Posteriormente, la pérdida de soberanía es agravada aún más cuando el Gobierno de Woss y Gil firma un acuerdo con el Gobierno de los Estados Unidos de América (EUA) en el cual asigna tres árbitros para monitorear el pago de los compromisos dominicanos de deuda y, en 1904, se suscribe el “Laudo Arbitral”, donde, por primera vez, es designado un Agente Financiero como representante de los EUA con capacidad de intervenir en la recaudación de los derechos aduaneros e incluso con capacidad de ocupar varias agencias aduanales cuando el pago de los compromisos presentasen retrasos. Sobre este convenio, firmado del 20 de enero de 1905, Balaguer (1941, pp. 45-46) refiere:
las concesiones hechas por el Laudo Arbitral al capital americano, restableciendo la injerencia de un poder extraño en nuestros asuntos internos y condenando la República a una nueva forma de esclavitud financiera, debían ir más lejos todavía como consecuencia del deseo, común a la mayoría de los hombres que entonces dirigían los destinos nacionales, de perpetuarse en el poder aún a costa de comprometer el patrimonio de la patria.
Como resultado del Laudo Arbitral, en 1905, con Morales Languasco en la presidencia, el Gobierno dominicano recibía solo el 45 % de la recaudación aduanal. Para Balaguer, la situación financiera del gobierno, unida a los disturbios políticos de la época, “había adquirido caracteres de catástrofe” y los acreedores europeos y norteamericanos “habían perdido la fe en el resurgimiento económico de un país que tenían condenado a la anarquía cuatro o cinco caudillos ambiciosos” (Balaguer, 1941, p. 54). En 1907, la deuda externa dominicana alcanzaba unos USD 20 millones, cifra equivalente a 21.84 % del PIB. Es decir, por cada peso de ingreso fiscal, el gobierno dominicano tenía emitido unos USD 5.23 de endeudamiento (Martínez-Moya, 2014, véanse Cuadro 15, p. 267 y Cuadro 39, p. 367).
La difícil situación financiera del gobierno dominicano conduce a la modificación del acuerdo de 1905 por la firma del tratado conocido como la Convención Dominico-Americana de 1907 (CDA-1907). Este nuevo acuerdo introduce una serie de disposiciones en perjuicio de la soberanía nacional, que incluyeron la facultad del presidente de los EUA para designar tanto al Receptor General de Aduanas como a todos los funcionarios necesarios para asegurar la recolección de los derechos aduaneros. Más aún, este acuerdo facultaba a los EUA de realizar una injerencia militar, ya que podían suministrar a los funcionarios designados “toda la protección necesaria” para realizar sus funciones. Finalmente, las finanzas públicas del Gobierno Dominicano quedaron maniatadas, puesto que este requería autorización del gobierno norteamericano tanto para la emisión de nueva deuda como para la modificación de los impuestos aduaneros, principal instrumento de recaudación.
Balaguer fue un crítico acérrimo de las disposiciones señaladas en la CDA-1907. Sobre la designación unilateral de funcionarios aduaneros escribió:
Esta cláusula representa una abdicación de soberanía mayor aún que la consagrada en el “Modus Vivendi” de 1905, puesto que el artículo 1ro de este último instrumento sólo atribuía al Presidente de los Estados Unidos el derecho de nombrar “una persona encargada de recibir las rentas de todas las aduanas de la república” y dejaba, por otra parte, al Ejecutivo Dominicano la facultad de decidir si la persona así designada “era o nó [sic] satisfactoria”. (Balaguer, 1941, p. 59)
Asimismo, Balaguer indicó como las restantes disposiciones —oferta de protección a funcionarios y la prohibición de emisión de nuevo endeudamiento— sirvieron de base y justificación a la ocupación militar dada, posteriormente, en 1916:
Esta cláusula [sobre la facultad de proteger a funcionarios] sirvió de fundamento a la nota dirigida al gobierno dominicano por el Ministro de los Estados Unidos, Mr. W. E. Rusell, el día 9 de noviembre de 1915, en la cual se exigía la creación de una Guardia Civil “comandada por oficiales norteamericanos”.
[La Prohibición impuesta a la República Dominicana de aumentar su deuda pública] sirvió al gobierno del Presidente Wilson de pretexto para ordenar la ocupación militar de República Dominicana en el año de 1916. (Balaguer, 1941, p. 60, notas al pie 1 y 2)
A pesar de las restricciones impuestas en la CDA-1907, Balaguer destaca cómo el Gobierno Provisional de José Bordas incurrió en nuevos empréstitos en 1913, quién además decretó aplazar indefinidamente el pago de sueldos de los empleados públicos y de todos los compromisos pendientes de pagos presupuestados. Esto, aunado a la decisión de crear nuevos impuestos mediante la emisión de estampillas de correo y sellos del Estado, provocó su destitución y la celebración de elecciones presidenciales bajo la estricta tutela del gobierno norteamericano. Luego de este preludio, los EUA formalizaron su primera intervención en 1916.
La primera ocupación norteamericana (1916-1924) no constituyó el fin de la carrera de empréstitos. Más aún, en 1918, el Gobierno Dominicano realizó una importante emisión de bonos por un valor facial de USD 4,161,300, a un cupón semestral del 5 %, seguida de otra emisión por USD 2.5 millones, con cupón semestral de 8 %, en 1921, esta última saldada con un préstamo concedido al presidente Juan Bautista Vicini Burgos, por un monto de USD 10 millones. Además, el Ministerio de Hacienda (o Secretaría de Hacienda y Comercio) realizó su primera emisión en moneda local, denominada “Título de la Deuda de la República Dominicana”, por el monto de 450,000 pesos oro, amortizables a 6 meses con tasa de interés de 7 % anual. Todas estas emisiones de deuda estuvieron amparadas en órdenes ejecutivas promulgadas por el Gobierno Militar norteamericano.
Sin embargo, la situación crediticia del país era aún más precaria como resultado de las emisiones soberanas realizadas durante la intervención:
Era evidente, sin duda, que los empréstitos concertados por el Gobierno Militar norteamericano, en 1918 y en 1922, establecían para la amortización de los bonos, plazos y condiciones que no guardaban relación con los recursos económicos del país ni con su situación financiera. (Balaguer, 1941, p. 80)
Es decir, en palabras llanas, Balaguer denuncia que la intervención norteamericana dejó el país más endeudado y en condiciones de mayor dependencia financiera de poderes extranjeros que como se encontraba antes de 1916. La delicada situación financiera del gobierno y la desconfianza de que pudiese cumplir sus compromisos financieros, resultó en que el mismo día en que son retiradas las tropas norteamericanas interventoras (27 de diciembre de 1924) fuese firmada la Convención de 192420. Entre otras cosas, la Convención de 1924, buscaba “emitir bonos por una suma total de USD 25,000,000” con fines de consolidar la deuda externa de las emisiones anteriores.
Similar a la CDA-1907, la Convención de 1924 otorgó a los EUA total derecho para el recaudo de las rentas aduaneras y nombramiento de funcionarios; la prioridad de usar las recaudaciones para, primero, el pago de deuda acumulada y, segundo, para cubrir los costos relacionados al proceso de la recaudación. Esto es, los ingresos del Gobierno dominicano quedaban relegados a un último lugar. También, el Gobierno dominicano tenía prohibido de emitir deuda o modificar las tasas arancelarias sin autorización previa del Gobierno norteamericano.
Sin embargo, Balaguer consideró que la nueva Convención de 1924 fue aún más lesiva a los intereses nacionales que el tratado anterior. Esto así porque la consolidación de la deuda nunca fue realizada. Además, este tratado estableció que los bonos emitidos con referencias al nuevo instrumento, en los años de 1926 y 1928, tenían madurez en 1940, lo que resultaba en un término muy corto y representaba un monto de amortización significativo para la capacidad de ingresos del Gobierno dominicano —es decir, la amortización de dichos bonos tenía un período de gracia hasta 1930 y debían ser pagados en un período de diez años—. Así, Balaguer concluyó:
La Convención del 27 de diciembre de 1924, lejos de mejorar la situación financiera de la República, la empeoró considerablemente, constituyendo desde muchos aspectos una operación desastrosa [cursivas del autor]. (Balaguer, 1941, p. 82).
El proceso de endeudamiento de la economía nacional continuó y Balaguer indica que la deuda pública superó los USD 20 millones en 192821. La Gran Depresión de 1929 agravó esta situación al reducir los ingresos fiscales desde USD 15,385,843 en 1929 hasta USD 9,975,673 en 193022. Ante esta situación, Balaguer resalta que el presidente Trujillo “puso en práctica una serie de medidas de orden económico y administrativo para evitar que aquella situación degenerara en una catástrofe financiera de vastas proporciones.” Estas medidas incluyeron la reducción de sueldos y de la cantidad de empleados públicos administrativos, la destinación de parte de las rentas internas al pago de la deuda, ya que los ingresos aduanales serían insuficientes debido a la merma de las exportaciones, y, en 1931, la promulgación de la Ley de Emergencia, la cual facilitó la renegociación de los pagos de interés y amortización de los empréstitos y permitió que el Gobierno dominicano accediera a mayores recursos de las recaudaciones para “emprender nuevas obras públicas y perfeccionar otras ya existentes” a los fines de reactivar la economía nacional (Balaguer, 1941, p. 90).
El conjunto de medidas tomadas, junto a las facilidades otorgadas por el Gobierno norteamericano, permitieron colocar la deuda externa en una trayectoria descendiente, reduciendo el monto adeudado hasta USD 16,320,500 en un período aproximado de cuatro años. La reducción de la deuda fue lograda a pesar de las desastrosas condiciones creadas tras el huracán San Zenón, del 3 de septiembre de 1930, el cual se estima cobró la vida de unas 2,000 personas (DL, 2022)23. Para Balaguer, la reducción de la deuda no solo constituía un acto de liberalización financiera, sino más bien de independencia soberana, por lo que no escatimó elogios hacia Trujillo con respecto al logro alcanzado:
A pesar de la merma que experimentaron todas las entradas, tanto las de aduanas como las internas, el Presidente Trujillo llevó a cabo una tarea verdaderamente heroica que constituye uno de los más hermosos capítulos de su extraordinaria carrera de estadista [cursivas del autor] (Balaguer, 1941, p. 88).
Balaguer describe cómo el Gobierno de Trujillo continuó el proceso de renegociación de la deuda externa —como el realizado con el Consejo de Protección para los Tenedores de Bonos Extranjeros de New York— a los fines de que el Gobierno dominicano tuviera mejores condiciones de pago y pudiera cumplir con sus compromisos. La estrategia mostró relativo éxito si consideramos que el stock de deuda externa tomó una trayectoria descendente, tanto en términos absolutos como en porcentajes del PIB. Para el año 1940, cuando es firmado el Tratado Trujillo-Hull, la deuda externa dominicana era de USD 14.4 millones. Si bien es cierto que este nuevo acuerdo recobraba aspectos de la soberanía nacional, como el derecho al Gobierno Dominicano de recaudar “las rentas aduaneras de la República Dominicana y todas las rentas correspondientes a los derechos de aduana” (Artículo I), el gobierno norteamericano continuaba teniendo cierto nivel de injerencia, ya que todas las recaudaciones debían ser depositadas en un banco nacional donde, “por común acuerdo”, un funcionario designado actuaba como “representante de los tenedores de bonos de la deuda externa de 1922 y 1926” (Artículo II). Pero, sin lugar a dudas, este tratado fue uno, de una serie de pasos que retornaron al Gobierno dominicano una mayor independencia económica y financiera. El intelectual Emilio Rodríguez Demorizi, durante una ceremonia de conmemoración de este acuerdo, refirió:
El Tratado Trujillo-Hull no constituiría sólo un triunfo subjetivo, propio del romanticismo político de antaño, sino el ancho curso en que la mano sembradora de Trujillo realizaría sus máximos milagros. La moneda, los bancos, el pago de la deuda externa y de la deuda interna, la prosperidad creciente en contraste con la pobreza pretérita, tomo el asombroso progreso nacional, tomó sus claras fuentes en el Tratado Trujillo-Hull. (Rodríguez-Demorizi, 1957, p. 8)
La relevancia del Tratado Trujillo-Hull en recobrar la independencia financiera dominicana —punto trascendental para Joaquín Balaguer— no solo fue reconocido por intelectuales de la época serviles al régimen, sino que ha sido señalado por historiadores e intelectuales en tiempos más recientes:
El Tratado Trujillo-Hull marcó el principio de la independencia financiera dominicana luego de casi cuarenta años de protectorado y control fiscal por parte de los oficiales norteamericanos que administraban la Receptoría Dominicana de Aduanas... la República Dominicana recobró su capacidad de imponer o modificar sus impuestos de importación y exportación y de elaborar independientemente su política fiscal. (Moya-Pons, 1992, p. 24)
Balaguer comparte del Colbertismo francés una visión del Estado como un ente activo con capacidad de impulsar el desarrollo, mediante la construcción de grandes obras de infraestructura, la promoción de industrias y la protección de los recursos con los que es dotada la nación. Para esto, el Estado no solo debe contar con la capacidad financiera necesaria, sino que debe disponer de la soberanía suficiente para impulsar las políticas económicas que considere necesarias para beneficio de sus ciudadanos. Para Balaguer, esta soberanía solo se consigue con un manejo prudente de las finanzas públicas y evitando caer en endeudamiento excesivo, lo que al final termina supeditando el interés nacional a intereses extranjeros.
La política de endeudamiento de finales del siglo xix y principios del xx terminó convirtiendo la República Dominicana en, virtualmente, una colonia, cuya utilidad sería la explotación de materias primas y productos primarios necesarios durante los períodos de las grandes guerras.
Finalmente, Balaguer comparte una concepción de la iniciativa privada y empresarial un tanto liberal —con matices del liberalismo clásico francés—. Si bien el Estado tiene un rol, en el sector privado descansa la responsabilidad de crear iniciativas que permitan crear empleo y mejorar el nivel de ingreso de la población. Estos aspectos quedan destacados en discursos e iniciativas legislativas promovidas posteriormente a la muerte del dictador, durante la búsqueda de una transición hacia un período más democrático.
