Ciencia, Ambiente y Clima, Vol. 6, No. 2, julio-diciembre, 2023 ISSN (impreso): 2636-2317 • ISSN (en línea): 2636-2333 • Sitio web: https://revistas.intec.edu.do/

GESTIÓN INTEGRADA DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS: HACIA UN NUEVO PARADIGMA EN LA GOBERNANZA DEL AGUA

Integrated management of the watersheds: towards a new paradigm in water governance

DOI: https://doi.org/10.22206/cac.2023.v6i2.2951

CASIMIRO MALDONADO SANTANA¹, CAROL FRANCO-BILLINI² Y ULISES JAVIER JÁUREGUI-HAZA³

¹ Instituto Superior de Formación Docente Salomé y estudiante del programa doctoral de Ciencias Ambientales del INTEC, República Dominicana. ORCID: 0000-0002-8146-0038
Correo-e: casimiro.maldonado@isfodosu.edu.do

² Tech University, Blacksburg Virginia, Estados Unidos e Investigadora Asociada del INTEC, República Dominicana. ORCID: 0000-0002-2311-8074
Correo-e: carol@vt.edu

³ Universidad Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), República Dominicana. ORCID: 0000-0002-6943-4873
Correo-e: ulises.jauregui@intec.edu.do

Recibido: 19/09/2023 • Aprobado: 25/12/2023

Cómo citar: Maldonado Santana, C.; Franco-Billini, C. y Jáuregui-Haza, U. (2023). Gestión integrada de las cuencas hidrográficas: hacia un nuevo paradigma en la gobernanza del agua. Ciencia, Ambiente y Clima, 6(2), 67-101. https://doi.org/10.22206/cac.2023.v6i2.2951

1. Introducción

La gestión de cuencas hidrográficas es un tópico de interés a nivel internacional (Jiménez & Benegas, 2019) y una práctica en constante evolución que involucra el manejo de la tierra, el agua, la biota y otros recursos en un área definida con fines ecológicos, sociales y económicos (Wang et al., 2016; Katusiime & Schütt, 2020).

El desarrollo de políticas públicas a partir del manejo de estas áreas naturales ha tomado relevancia como un recurso valioso de servicios ecosistémicos para el desarrollo territorial (Chaudhari et al., 2016) y en ese sentido, Martínez y Villalejo (2018) plantean que el agua, como recurso vital para la vida y el desarrollo de cualquier país, debe ser administrada en beneficio de todos los seres vivos que viven en ella, que implica asumir responsabilidades relacionadas con su contabilización, conservación y control de uso adecuado, bajo un enfoque de gestión integrada y participativa como un derecho humano fundamental para la vida de las personas y del planeta. Para estos autores una gestión integral del agua debe estar vinculada con el bienestar humano y el desarrollo sostenible, basado en un intercambio que beneficie a todas las partes a través de compartir los recursos hídricos de la cuenca fluvial y la creación de nuevas iniciativas (Onencan et al., 2019; He & James, 2021; Tang & Adesina, 2022).

Sin embargo, el recurso agua aumenta su escasez en las comunidades y constituye un gran desafío mejorar la gestión de este líquido para satisfacer toda una serie de necesidades humanas básicas en las próximas décadas (GWP, 2016; UNESCO, ONU-Agua, 2020). En ese sentido, la cantidad y calidad de recursos naturales presentes en las cuencas hidrográficas pueden modificarse por el tipo de intervención sobre su área. Factores como el suelo y su manejo, las características de la vegetación, la fauna, el clima y los pobladores que viven en su entorno inciden poderosamente sobre ellas (Aguirre Núñez, 2011). El conjunto de estos factores convierte a las cuencas hidrográficas en un ecosistema donde cada componente influye sobre el otro (Peña et al., 2015).

Numerosos estudios señalan que la actividad antrópica constituye el factor más decisivo para el cambio global (cambio climático, cambios de uso de suelos, etc.) y el balance hídrico (Jódar-Abellán et al., 2019; Tola, & Shetty, 2021; Liu et al., 2022; IPCC, 2019). Entre los ecosistemas más afectados se encuentran las cuencas y los ecosistemas urbanos, así como el recurso agua, que es vital para la vida en esas áreas, y que pasa de uno a otro como parte de la interrelación entre los mismos.

Sin embargo, estas relaciones están rodeadas de muchas incertidumbres y queda mucho por aprender sobre las formas ecohidrológicas y socioeconómicas (Ovando et al., 2019). Desde esta perspectiva se analizan los estudios publicados a nivel global en los últimos diez años sobre la gestión integrada de las cuencas hidrográficas, con un interés especial en la zona geográfica del Caribe insular. Se busca entender cuáles posiciones o enfoques se aproximan a un modelo que permita poner en práctica la gobernanza de las cuencas hidrográficas y los desafíos para abordarla a través de una visión ecosistémica y desde una cultura de políticas públicas efectivas que pudieran generar bienestar para sus usuarios y garantizar la conservación del recurso hídrico.

2. Materiales y Métodos

Para el desarrollo de este trabajo se utilizó un diseño no experimental, transeccional, exploratorio de tipo analítico y descriptivo que utiliza la búsqueda, revisión y análisis de diferentes fuentes bibliográficas sobre el tema de la gestión integrada de cuencas hidrográficas a nivel global desde diferentes enfoques en los últimos diez años. Para la búsqueda de información en las bases de datos Scopus y Web Science se revisaron los artículos en el periodo 2012-2022. Se utilizaron las palabras claves: cuencas hidrográficas, gestión integrada, gobernanza, servicios ecosistémicos, participación social en español e inglés, partiendo de la cadena “cuencas gestión”/ “(“river basin” or “watershed) management”.

La figura 1 muestra el comportamiento ascendente de las publicaciones sobre el tema que nos ocupa en las dos bases de datos utilizadas, para un total de 30725 artículos publicados en Scopus y 32303 en Web of Science.

En lo referente a la publicación de trabajos por países, la figura 2 presenta los diez que más publican sobre el tema, liderados por Estados Unidos y China, que son responsables del 54 % del total de artículos. Entre esos diez primeros países la región de América Latina y el Caribe está representada sólo por Brasil. En nuestra región geográfica 29 países han publicado al menos un trabajo sobre la gestión de cuentas, pero el total de artículos representa sólo el 9 % de los publicados en el mundo. La figura 3 muestra los diez países de América Latina y el Caribe con más resultados en las dos bases de datos estudiados, siendo Brasil y México los líderes del área. En cuanto a República Dominicana, aparecen sólo tres artículos publicados sobre gestión de cuencas.

3. Resultados y discusión

3.1. El enfoque de gestión integrada de cuencas como ecosistemas

Una cuenca hidrográfica representa una fisiografía dinámica donde interactúan el suelo, la vegetación, la fauna y la población que vive en su área. Esta manera de interacción ha sido estudiada a través de diversos modelos hidrológicos que intentan describir la influencia de esos factores en el área de las cuencas hidrográficas. No se han publicado muchos trabajos sobre la gestión integrada de una cuenca desde esta perspectiva. Los modelos más ponderados son aquellos que velan por integrar a todos los factores que inciden en el entorno de la cuenca como parte de una visión ecosistémica (Li et al., 2021).

El término gestión de cuencas no es solo manejo o gestión per se, se vincula con lo adaptativo para describir un proceso de aprendizaje a través del monitoreo de la respuesta del ecosistema a una acción en particular, seguido de un cambio incremental en la acción basado en lo que se aprende (Cosens & Williams, 2012). El proceso de desarrollo de estrategias integradas de gestión de cuencas hidrográficas para un manejo sostenible se realiza mediante la incorporación de técnicas de gestión adaptativa y el conocimiento ecológico tradicional. De igual modo, la interacción entre la variabilidad climática y la urbanización puede amplificar los pulsos hidrológicos y la exportación de carbono, nutrientes y contaminantes en muchas vías fluviales urbanas.

La construcción de modelos integrados hidrológicos-ecológicos-sociales se han visto obstaculizados tanto por la falta de datos como por la complejidad de la tarea (Johnston & Kummu, 2011; Harifidy & Hiroshi, 2022). Identificar una metodología a escala de cuenca capaz de reflejar adecuadamente los impactos ecológicos y sociales locales sigue siendo el mayor desafío para evaluar los impactos del cambio hidrológico. Por tanto, el manejo adaptativo, que incluye la incertidumbre, podría ser una herramienta que tiene en cuenta las buenas prácticas. Su implementación dependerá de la diferencia entre la precisión científica, la legitimidad social y la plena integración del componente social.

La relación de una cuenca no es igual en toda su fisiografía pues en las áreas donde existe mayor población o menos impacto de la actividad agrícola o aprovechamiento de su superficie boscosa, es probable que la cantidad o calidad del agua en ese ecosistema no sea igual (Gutiérrez et al., 2019). Los efectos de la deforestación y la tala selectiva en una cuenca pueden también cambiar el microclima local y los regímenes de incendios, resultando en daños colaterales generalizados al equilibrio y sostenibilidad del ecosistema. Los cambios en el uso del suelo contribuyen significativamente a la degradación ambiental, agravando el impacto negativo del cambio climático expresado en la deforestación, la erosión, la difusión de la contaminación, la degradación de los suelos y la disponibilidad hídrica del sistema (Fan et al., 2016). Las infraestructuras y prácticas de gestión del agua alteran fundamentalmente los procesos hidrológicos claves que mantienen la diversidad del hábitat fluvial y las buenas condiciones de calidad del agua. Puede percibirse, que las cuencas hidrográficas son ecosistemas muy frágiles y de complejo manejo (Shifflett & Schubauer-Berigan, 2019) por lo que su gestión requiere una investigación específica sobre la variedad de factores que contribuyen a la degradación de la calidad del agua (Moreno Alcaraz et al., 2008). En ese sentido, el enfoque ecosistémico es una estrategia para la gestión integral del suelo, el agua y los recursos vivos, que promueve la conservación y el uso sostenible en una manera equitativa (Chen et al., 2018; He & James, 2021).

Por tanto, el manejo adaptivo de la cuenca implica aplicar como estrategia el conocimiento científico a través de un sistema de monitoreo y adaptaciones para obtener resultados de impacto, con especial atención al proceso de gobernanza (Schweizer, 2017; León Ochoa et al., 2019). Las fuentes de contaminación de los ecosistemas varían geográficamente debido a los diferentes entornos locales y a la manera como se dan los procesos de cambio en el uso de la tierra, con las implicaciones que pueden tener sobre la productividad agrícola. Por ello, gestionar una cuenca supone tomar en cuenta el comportamiento de la población que vive en su entorno, vinculado con el manejo adaptativo y una forma apropiada de gobernanza desde un punto de vista socio ecológico (Schweizer, 2017; Aben et al., 2018; Gutiérrez et al., 2019; Tola, & Shetty, 2021).

Por otro lado, el enfoque ecosistémico es una estrategia para la gestión integral del suelo, el agua y los recursos vivos, que promueve la conservación y el uso sostenible en una manera equitativa (Chen et al., 2018; Tang & Adesina, 2022). El enfoque coloca a la gente que vive en los ecosistemas y a sus medios de vida en el centro de las decisiones sobre la gestión y la protección. Tanto el enfoque de gestión integrada del recurso hídrico (GIRH) como el enfoque ecosistémico para la gestión integrada del agua se complementan en dos conjuntos de principios consistentes entre sí. Los principios del enfoque ecosistémico potencian y enriquecen la práctica de la GIRH. Por ello, la escala óptima de un programa conjunto de gestión de cuenca depende de diversos factores, como son el valor estratégico de la cuenca, la demanda de servicios ambientales, la fragilidad del ecosistema, el riesgo de que ocurran catástrofes, las prioridades de las partes interesadas locales y los recursos financieros y tecnológicos disponibles (Lee et al., 2018; Zy Harifidy et al., 2022). Por lo tanto, desde una perspectiva ecosistémica, es posible definir las relaciones entre los componentes que forman un ecosistema y los servicios ambientales que ellos prestan.

3.2. Servicios ecosistémicos y los riesgos del cambio climático en las cuencas hidrográficas

Los servicios ecosistémicos (SE) son los beneficios que las personas obtienen de la biodiversidad y las funciones del ecosistema (Wangai et al., 2016). Para facilitar su comprensión, se han clasificado en cuatro grandes categorías: aprovisionamiento (de alimentos, agua y otros recursos naturales); reguladores (como purificación de agua o control de clima y enfermedades); apoyo (como ciclos de nutrientes y polinización de cultivos, que respaldan la provisión de otros servicios) y servicios culturales (beneficios espirituales, estéticos y recreativos) (Aguirre Núñez, 2011; Da Costa et al., 2019). Los servicios ecosistémicos que brindan las cuencas hidrográficas usualmente son ignorados por las sociedades que la habitan. En tal sentido, estos servicios enfrentan importantes amenazas tales como, la sobreexplotación de los recursos (agua y tierra), la construcción de infraestructura de grandes dimensiones que alteran el funcionamiento natural, la contaminación, entre otras (Martínez Valdés & Villalejo García, 2018).

Por tanto, cuando se aborda el tema de las cuencas como ecosistemas, en el ámbito de los servicios ecosistémicos que estas brindan, numerosos estudios plantean que el agua de las cuencas es un recurso cada vez más escaso debido a la gran demanda de sus servicios y su manejo incorrecto. Para entender el proceso dinámico de una cuenca es importante verla como un ecosistema donde interactúan sus diversos componentes y los beneficios que la población obtiene de ella (Luo et al., 2019).

Los factores socio organizativos y económico-productivos dinamizan las economías locales en las poblaciones que habitan en las cuencas hidrográficas. Según el manejo de las cadenas de valor agro productivas, estas generarán un impacto en el funcionamiento de la cuenca. En ese sentido, la caracterización del servicio ecosistémico de una cuenca dependerá del uso típico del suelo y de la práctica de cobertura del suelo dentro de su ubicación (Ochoa et al., 2018).

La mayor parte de la investigación sobre la diversidad y la función del ecosistema se ha centrado en el papel de la riqueza de especies en la función de influencia. De este modo, el funcionamiento del ecosistema también depende de las identidades, densidades, biomasas e interacciones de las poblaciones de especies contribuyentes dentro de una comunidad, así como la abundancia agregada, la variación espacial y temporal de estos atributos. Las evaluaciones biofísicas de los SE varían según el modo en que las funciones son integradas para estimar la provisión de servicios y con su capacidad para tomar en cuenta la influencia de las propiedades locales y del contexto espacial sobre la capacidad funcional de un mismo tipo de ecosistema. No obstante, el progresivo deterioro del paisaje de las cuencas hidrográficas, su manejo inadecuado y los cambios en los usos del suelo, han reducido la provisión de servicios ecosistémicos aumentando los problemas sociales, económicos y ambientales para las comunidades y propiciando el desencadenamiento de diferentes conflictos socioambientales (Dhiaulhaq et al., 2017).

El reto más fuerte para asegurar el mantenimiento de los servicios ecosistémicos a largo plazo es la incorporación de los distintos sectores de la sociedad tomando en cuenta sus opiniones, necesidades y los efectos de la posible intervención (Fan et al., 2016). Las cuencas hidrográficas proporcionan muchos servicios ecosistémicos, entre los que se incluyen: el ciclo de los nutrientes, el almacenamiento de carbono, el control de la erosión/sedimentación, el aumento de la diversidad biológica, la formación de suelos, los corredores de movimiento de la vida silvestre, el almacenamiento de agua, la filtración del agua, el control de las inundaciones, los alimentos, la madera y las actividades recreativas, así como la reducción de la vulnerabilidad a las especies invasoras, los efectos del cambio climático y otros desastres naturales. Por tanto, repensar la sostenibilidad del agua como recurso ecosistémico supone hacer partícipe al usuario de su corresponsabilidad en ese proceso, valorando que en la conservación del patrimonio natural y en la preservación de los servicios ecosistémicos se sustenta el bienestar humano (Balza, et al. 2019; Liu et al., 2022).

De acuerdo con Bustamante et al. (2020) el cambio climático desencadena la transformación de los ecosistemas, la pérdida de biodiversidad y modifica de forma sustancial los servicios de los ecosistemas (Figura 4a). Así, uno de los objetivos de la gestión de los ecosistemas es mantener la salud y aumentar la resiliencia, al tiempo que se reduce la vulnerabilidad frente al cambio climático (Figura 4b).

Según Horwitz & Finlayson (2011), los servicios de los ecosistemas acuíferos complementan los medios de vida e ingresos de las personas, enriqueciendo sus estilos de vida y mejorando indirectamente la salud y bienestar, por ejemplo, proporcionando seguridad, materiales básicos para una buena vida y para buenas relaciones sociales. Desde la lógica de estos planteamientos, se visualiza que para alcanzar el aprovechamiento y sostenibilidad de los SE que brinda las cuencas hidrográficas es importante propiciar espacios de concertación para el diseño de políticas públicas que garanticen y corresponsabilicen la participación de todos los sectores que hacen vida en ese ecosistema.

La identificación de posibles compensaciones entre servicios bajo diferentes escenarios de flujo promueve una estrategia de gestión dinámica para la asignación de recursos hídricos, que mitiga posibles conflictos. Si bien se acepta ampliamente que las necesidades de todos los beneficiarios deben considerarse para la incorporación exitosa de los servicios del ecosistema en la gestión de cuencas hidrográficas, el número de estudios que realmente utilizan la perspectiva sociocultural en la evaluación de los servicios del ecosistema es limitado (Castro, et al.,2016; Roestamy, & Fulazzaky, 2021).

Es importante realizar la evaluación de los servicios del ecosistema incluyendo las dimensiones ambientales, sociales y económicas. Desde el enfoque de la teoría económica se plantea mitigar los impactos al medio ambiente de las actividades antrópicas a través de la implementación de pago por los servicios ecosistémicos y de impuestos ambientales (Paredes-Vilca, 2019). La conveniencia de pago de servicios ecosistémicos es una iniciativa de conservación y un sentido de responsabilidad para proteger las cuencas para el uso actual y de las generaciones futuras (Aguilar et al., 2018).

En el caso del recurso hídrico, la valoración económica ayuda a comprender mejor los problemas del agua de muchas maneras, que incluyen la asignación eficiente entre los diversos usos del agua y la protección de los servicios del ecosistema del agua, equilibrando las necesidades sociales y ecológicas (Koundouri & Rulleau, 2019; Zy Harifidy et al., 2022). El éxito de esta medida estará sujeto a la especificación del servicio a prestar, así como la determinación de las obligaciones que deben cumplir quienes ostenten los derechos de propiedad para así garantizar la calidad del servicio, se requiere también de instituciones objetivas que monitoreen y exijan el cumplimiento de las medias adoptadas (Castro et al., 2016; Aguilar et al., 2018; Fu et al., 2018; Bremer et al., 2018).

El estudio realizado por Aguilar y colaboradores (2018) en los Estados Unidos mostró un conocimiento limitado del pago por los programas de servicios ecosistémicos y opiniones antagónicas con respecto a la voluntad de pagar para la conservación de cuencas y los correspondientes cargos financieros de los programas de servicios ecosistémicos asociados. La calidad del agua fue el elemento más importante entre los atributos de los programas utilizados en un experimento de elección discreta, seguido de la provisión de hábitat para especies de plantas y animales amenazadas, el control de inundaciones y la estética del paisaje (Aguilar et al., 2018). En lo que coinciden varios autores es en la importancia del pago de los servicios ecosistémicos de la cuenca, sobre todo los relacionados con la calidad de agua, para garantizar un desarrollo sostenible y a fin de lograr la equidad y proporcionar incentivos suficientes para la protección de los recursos hídricos (Fu et al., 2018; Giri, 2021). Un aspecto a tener en cuenta al desarrollar proyectos para aprovechar los servicios ecosistémicos de las cuentas es evitar las externalidades negativas y los conflictos entre las partes interesadas y los posibles impactos negativos sobre estos ecosistemas (Castro et al., 2016; Salimi et al., 2019). El cambio climático, con su afección a las disponibilidades de agua, va a deparar en el futuro debates en política hídrica, seguramente más intensos y de mayor calado que los actuales (Chaudhari et al., 2016; Leclerc & Grégoire, 2017; Alarcón et al 2019; Liu et al., 2022). Pocas políticas se van a ver tan afectadas y tan de continuo como la política hídrica.

Los efectos del cambio climático en combinación con otros factores de estrés en los recursos hídricos restringirán cada vez más el acceso al agua potable y saneamiento y hacen que la seguridad alimentaria sea aún más difícil de lograr (Grafton et al, 2019). Un enfoque importante al analizar los riesgos en las cuencas hidrográficas es considerar el papel de los juicios estructurados de especialistas con experiencia local en sistemas ecológicos y tecnológicos relevantes, con el fin de informar las opciones de adaptación al cambio climático, incluida la adaptación basada en el ecosistema (Procter et al., 2017). La capacidad de los ríos y su biota para responder a los regímenes de flujo alterados no es ilimitada. Sin embargo, los cambios provocados por la urbanización, la extracción excesiva de agua o los cambios climáticos que ocurren rápidamente y conducen a flujos fuera del rango natural de variabilidad tendrán consecuencias importantes para los ecosistemas fluviales y las personas que dependen de ellos (Palmer et al, 2008).

La escasez de agua se ha convertido en una limitación importante para el desarrollo socioeconómico y una amenaza para el sustento del hombre en todo el mundo (Liu et al., 2017; ONU, 2018). El debate sobre la escasez de agua incorpora otro concepto derivado, como es la necesidad de limitar y ordenar el desarrollo territorial para preservar las aguas continentales y los ecosistemas asociados (Amorós & Hernández, 2008). La disponibilidad de agua se ha convertido en un tema frecuente en la agenda política de los países como un bien público, limitado y dotado de valor económico (Vargas et al., 2019). Ese proceso requiere de esfuerzos concertados de hidrólogos, economistas, científicos sociales y ambientales para desarrollar enfoques integrados y capturar la naturaleza multifacética de escasez de agua (Aguilar et al., 2018). Por ello, cualquier iniciativa de mejora de las cuencas dependerá de su aproximación a las condiciones naturales originarias (Roni et al., 2008).

Aben et al. (2018) señalan en sus planteamientos que, durante la próxima década, varios factores podrían desencadenar un cambio rápido en las cuencas hidrográficas, imponiendo mayores demandas sobre los intereses del agua en competencia y aumentando la necesidad de cooperación a través de las fronteras jurisdiccionales. Estos factores contribuyentes incluyen el cambio climático, el crecimiento continuo de la población, un ecosistema amenazado y en deterioro, la demanda de energía de combustibles no fósiles y la infraestructura envejecida. La incertidumbre en estos factores crea desafíos para los enfoques tradicionales de la gobernanza de los recursos hídricos (Aben et al., 2018; Roestamy, & Fulazzaky, 2021).

Son múltiples los factores que han de ponerse en juego para lograr buenas prácticas de manejo en una cuenca hidrográfica para frenar los impactos de fenómenos extremos ocasionados por el cambio climático. En ese sentido, las regiones sujetas a mayores precipitaciones tendrán niveles más bajos de contaminación del aire, pero tendrán probablemente una mayor deposición en la superficie de los contaminantes orgánicos persistentes y una mayor escorrentía de estos, entre los que se encuentran los fármacos y los pesticidas. Además, los aumentos en la intensidad y frecuencia de los eventos de tormentas relacionados con el cambio climático podrían conducir a un mayor episodio de contaminación química de cuerpos de agua y cuencas hidrográficas circundantes (Noyes et al., 2009; Liu et al., 2022).

Los cambios en la cobertura y el uso del suelo son factores importantes con implicaciones en la cantidad de agua y su calidad (Chen et al., 2018; Tola, & Shetty, 2021). En el caso de las cuencas, es importante reconocer que el cambio climático tendrá un impacto cada vez mayor sobre la disponibilidad de los recursos hídricos para las actividades humanas, así como sobre la frecuencia de fenómenos hidrometeorológicos extremos, siendo imprescindible abordar oportunamente los retos y oportunidades institucionales, socio-políticas, de financiamiento y culturales que las sociedades enfrentan para adaptarse a este fenómeno (Fan et al., 2016; Arellano et al., 2019; Salimi et al., 2019).

Adicionalmente, el cambio climático constituye un gran desafío para la gestión integral del recurso hídrico, el cual se vería afectado en cuanto a disponibilidad, calidad y uso, además de su impacto sobre la salud, la seguridad alimentaria y la conservación de los ecosistemas, entre otros (Garzón & Jiménez, 2017; Tang & Adesina, 2022; Zy Harifidy et al., 2022). Por ello, es necesaria la incorporación de diferentes medidas de adaptación y mitigación, que sirvan como estrategias y oportunidades para garantizar el desarrollo sostenible y el bienestar de los habitantes de la región; que permitan, además, anticiparse, de manera proactiva para afrontar los desafíos generados por el cambio climático y la variabilidad climática natural. Sin embargo, el grado de incertidumbre que rodea a los impulsores del cambio complica estos esfuerzos y ha llevado a la búsqueda de un enfoque de gobernanza que tenga en cuenta la incertidumbre, en lugar de buscar más medios tecnológicos para restringir (Cosens & Willians, 2012; He & James, 2021; Sulistyaningsih et al., 2021). Por tanto, la planificación de la gestión de cuencas, en el marco de lo ecosistémico y ante el cambio climático, es importante en las actividades productivas, principalmente las de vocación y de alta dependencia económica (Hernández et al., 2019).

3.3. Desafíos de la gobernanza para la gestión de un modelo integral de las cuencas hidrográfica y el rol de la participación social

El reto de la gestión de una cuenca hidrográfica es un proceso cada vez más complejo por la interdependencia que requiere tomar en cuenta la naturaleza de la misma y la participación de múltiples sectores interesados en su gobernanza (Magnuszewski et al., 2018; Sulistyaningsih et al., 2021; Lim et al., 2022). En ese sentido, el enfoque de gestión de cuencas que no incorpora la participación social puede considerarse como limitado y difícil de implementar. Así, varios autores consideran importante que la población esté consciente de su rol en ese proceso (Santos, 2019; Harifidy & Hiroshi, 2022). No vale abordar un buen modelo de gestión integrada de cuenca sin el empoderamiento de los pobladores (Hernández, 2019).

La conformación de espacios de concertación en las cuencas es esencial para lograr acuerdos entre los diferentes actores sociales, dado que sus intereses, demandas, necesidades y expectativas no sólo son diferentes, sino que pueden constituirse en motivos de conflictos (Simms et al., 2016; Salimi et al., 2019).

Por su parte, Behmel & colaboradores (2018) proponen un enfoque participativo para obtener las necesidades de conocimiento y los modos de comunicación preferidos de los ciudadanos y los representantes de las partes interesadas organizadas. Este enfoque, adaptable y transferible a diferentes tipos de cuencas hidrográficas, incluye seis pasos: (1) realizar un análisis de las partes interesadas; (2) realizar una encuesta adaptable acompañada de un sistema de información geográfica de participación pública de fácil uso; (3) realizar talleres para reunirse con las partes interesadas para informarles sobre los resultados de la encuesta y discutir el logro de objetivos de monitoreo; intercambiar puntos de vista sobre nuevas necesidades de conocimiento y las preocupaciones sobre la calidad y cantidad del agua; (4) reunirse con los ciudadanos para evaluar los resultados al igual que se hizo con las partes interesadas externas; (5) analizar los datos y la información recopilada para identificar nuevas necesidades de conocimiento y modos de comunicación e (6) identificar, en colaboración con las personas a cargo de los programas de manejo de calidad de agua, los objetivos de monitoreo y las estrategias de comunicación a seguir a corto, mediano y largo plazo.

Para ser efectivo, un sistema de planificación y gestión participativa en recursos de agua debe ser capaz de proveer oportunamente información sobre qué tipo y calidad de agua está disponible y dónde, y sobre quién está usando el agua y con qué propósito (Mika et al., 2019; Giri, 2021). Por lo tanto, los sistemas de gestión de agua requieren de evaluaciones oficiales adecuadas, inventarios y catastros de fuentes y suministro de aguas, como también registros que estén al día con antecedentes de usos y descargas de agua, derechos de agua, y determinación de los beneficiarios de tales derechos con sus respectivas asignaciones de agua. Bremer et al. (2020) demostraron la importancia de la calidad de la información para el desarrollo, implementación y evaluación de los sistemas de gestión integral de cuencas al estudiar tres programas de manejo de cuencas hidrográficas en el bosque Atlántico de Brasil. Los autores identificaron cinco oportunidades de información hidrológica para apoyar contextos de gestión superpuestos: (1) inspirar acciones y apoyo, (2) informar decisiones de inversión, (3) comprometerse con posibles participantes, (4) priorizar la ubicación y los tipos de actividades a escala regional y nacional, y (5) evaluar el éxito del programa.

Desde el enfoque de GIRH el desarrollo sostenible operacional para la gestión de los recursos de agua dulce se adopta un enfoque holístico, que implica que se necesita información sobre el estado de la economía, la sociedad y los recursos hídricos y sus relaciones mutuas. También invoca la necesidad de una mayor participación, lo que significa que debe ser herramienta para una comunicación eficaz entre los diferentes grupos de las partes interesadas. Los indicadores pueden ayudar a simplificar la información sobre la GIRH y establecer una comunicación eficaz entre diversas partes interesadas (ONU, 2018).

La implementación de los enfoques integrados ayuda a coordinar el desarrollo sostenible y la gestión del agua para todo el espectro de usuarios: residentes en zonas urbanas y rurales, agricultura, industrias y ecosistemas naturales. Esto es crucial para conseguir un uso más sostenible, equitativo y eficiente de los recursos hídricos, y para proporcionar oportunidades para inversiones y beneficios conjuntos (ONU, 2018; Burstein, 2018). De igual modo, existen experiencias sobre los resultados positivos de la interacción entre el estado y las organizaciones no gubernamentales para lograr un adecuado manejo de las cuencas y el uso del recurso hídrico en favor de los resultados en la agricultura (Mohan, 2020; Zy Harifidy et al., 2022).

En términos de la política de cuencas hidrográficas, es importante tomar en cuenta la concesión de subvenciones, el procesamiento de permisos, la instalación de buenas prácticas de manejo, la adquisición de tierras, la restauración del hábitat, la educación del público o los tomadores de decisiones y la recopilación de datos sobre las condiciones ambientales (Imperial, 2005; Roestamy, & Fulazzaky, 2021).

En América Latina y el Caribe ha sido difícil poner en práctica modelos de gestión integrada del agua debido a problemas de institucionalidad por falta de apoyo de los gobiernos; por haber carecido de recursos financieros, coordinación y base legal adecuados; por la falta de claridad sobre sus roles; por haber tenido una compleja relación de dependencia tanto administrativa como financiera; o por haber sido utilizadas con fines políticos, entre muchos otros factores que dificultan su supervivencia. La gobernanza responde y se organiza según los sectores correspondientes de las políticas públicas relacionadas tales como, transporte, energía, la salud pública, medio ambiente, entre otras. En el caso del sector agua, los gobiernos locales son las entidades protagonistas en quienes cae la toma de decisión y el financiamiento. Aunque la mayoría de los países se están moviendo hacia la incorporación de componentes de medios de vida para garantizar beneficios a todas las secciones de la comunidad, no se hace mucho en términos de abordar los aspectos de equidad en el manejo de las cuencas hidrográficas. Sin embargo, en el caso de las cuencas urbanas, se ha demostrado que la zonificación no mejora la disponibilidad de servicios ecosistémicos. Si los residentes de las cuencas urbanas desean beneficiarse del desarrollo, los datos mejorados y más accesibles, y la evaluación rigurosa de los mismos son los primeros pasos importantes para mejorar las decisiones de gobernanza sobre la planificación regional en los sectores público y privado (Brown & Quinn, 2018; Sulistyaningsih et al., 2021).

Para las Naciones Unidas la crisis del agua existente en América Latina se debe más a razones institucionales que a la deficiente disponibilidad física del recurso (UN-WWAP, 2015). La gobernanza adaptativa pasa de centrarse en la eficiencia y la falta de superposición entre las autoridades jurisdiccionales a centrarse en la diversidad, la redundancia y los múltiples niveles de gestión que incluyen el conocimiento y las acciones locales (Cosens Williams, 2012; Martínez Valdés & Villalejo García, 2018; Villada-Canela et al., 2019; Sulistyaningsih et al., 2021).

Así, un elemento clave para aquilatar el capital social previo de los grupos destinatarios es la capacidad de los programas de reconocer y respetar la trayectoria previa de las comunidades en sus iniciativas de desarrollo, y de sumarse a ella. Con tal fin, el análisis de las redes de capital social a nivel local debe tener la capacidad de discernir entre los grupos o individuos que se ven forzados a cooperar, y aquellos que participan voluntariamente por iniciativa e interés propios. Una buena estrategia de gestión integrada de cuencas se sustenta en la participación de todos los actores y en la toma de decisiones compartidas basadas en la generación de conocimiento (información, investigación y comunicación) (Benegas et al., 2008).

Entender los beneficios de la participación social en el proceso de gestión no es fácil. Los gobiernos a menudo no están dispuestos a escuchar a la población cuando se trata de las estrategias de crecimiento económico que dependen de la explotación de recursos naturales. En la práctica, la sostenibilidad y el bien común se deciden no solo por los gobiernos, sino por un amplio espectro de actores locales, nacionales y transnacionales. Interesantes son las experiencias donde la gobernanza de la cuenca de abajo hacia arriba, con la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, han permitido obtener resultados positivos en su gestión (Hurlbert & Andrews, 2018).

No solo en el escenario de lo local los procesos de participación y gobernanza deben llevarse a cabo. Una escala obvia para la gobernanza del agua es nacional, ya que es en este nivel donde los actores políticos y los grupos de interés compiten, hacen concesiones y presionan a los gobiernos para que formulen políticas y aprueben leyes que guíen a las instituciones subordinadas. Las políticas gubernamentales sobre el manejo de cuencas hidrográficas también deben revisarse desde sus aspectos iniciales de la ciencia, incluidas las regulaciones e instituciones existentes, para que la contribución y la vinculación entre los sectores puedan ser visibles (Pambudi, 2019). La idea es incorporar una perspectiva en la política de gobernanza del agua cuyas decisiones apunten al desarrollo sostenible (Aben et al., 2018; Lim et al., 2022). Tal desarrollo debería aprovechar los beneficios económicos de la gestión de la cuenca, la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas naturales, y el cumplimiento de los objetivos de mitigación del cambio climático (Liu et al., 2022). El régimen de gobernanza puede beneficiarse de una mayor comunicación entre los actores y una mayor asignación de responsabilidades a las organizaciones comunitarias locales, incluyendo (Simms et al., 2016). De tal manera, que la falta de apoyo de otras instituciones gubernamentales no limite el impacto del régimen de gobernanza para proporcionar soluciones sociales y ambientales (Schweizer, 2017). En contraposición, se deben tener en cuenta los esfuerzos que se realizan por las comunidades para con esfuerzos locales lograr la gestión a nivel de microcuencas, con énfasis en el recurso agua a través de algunas iniciativas como el establecimiento de los comités de gestión del agua (Vargas et al., 2019). Se ha demostrado que los comités de gestión del agua han realizado importantes contribuciones a la gobernanza local de cuencas hidrográficas, en la consideración y la comparación de prácticas democráticas deliberativas, ofreciendo opciones para el fortalecimiento del cambio de políticas a nivel local (Hurlbert & Andrews, 2018).

Para Cervantes Zavala y sus colaboradores (2009), el protagonismo social es la participación empoderada (plena, activa y colaborativa) de los grupos y organizaciones formales e informales existentes en la cuenca. El protagonismo busca fortalecer la autonomía de los participantes como sujetos de la trasformación de su realidad; ello implica que la población y sus organizaciones deben comandar su proceso de desarrollo, decidir y actuar por sí mismas en la planificación, implementación de acciones, monitoreo y evaluación (Cervantes Zavala et al., 2009; Mika et al., 2019).

Con el fin de lograr un enfoque integrado para la gestión y restauración de los ecosistemas de cuencas hidrográficas, se debe tener en cuenta que en las mismas coexisten diversos actores, tales como el gobierno, el sector privado y la sociedad civil, que crean una complejidad institucional significativa basada en las características, intereses y contexto de los participantes (Villada et al., 2019). Para superar este problema, Sani & colaboradores (2019) propusieron desarrollar un modelo de gobernanza colaborativa de varias capas para la gestión y restauración de estos ecosistemas utilizando la teoría de la jerarquía política y el ciclo de vida de la colaboración. Los resultados de esa investigación muestran cómo funciona una gobernanza colaborativa de varias capas en el nivel de políticas, el nivel organizacional y el nivel operativo.

Según Isuani (2012), la ausencia de una amplia participación social en la política del agua se relaciona con la existencia de un esquema de formulación e implementación de políticas públicas claramente estado–céntricas. En este sentido, resulta necesario revitalizar la discusión en torno a las formas de administración y de gobierno que mejor garanticen el bienestar colectivo, así como una decidida revalorización de lo público y de la participación social.

De igual modo, los retrasos en el desarrollo de una legislación vital para la implementación práctica de una gobernanza integrada, inclusiva y participativa sugieren una falta de compromiso político que hasta ahora ha obstaculizado la traducción de los cambios en el debate político en cambios políticos reales (Breuer, A. & Spring, O. 2020).

3.4. Recomendaciones para lograr una gestión integrada de las cuencas hidrográficas

La investigación y el manejo futuro de las cuencas hidrográficas deberá tener en cuenta varios factores. Primero, se deberá considerar el empleo de los avances tecnológicos y enfoques holísticos e interdisciplinarios para garantizar que las cuencas hidrográficas sigan cumpliendo sus funciones ecológicas, sociales y económicas (Wang et al., 2016). Igualmente, es de vital importancia incorporar en el análisis los impactos del hombre y las comunidades, como principales beneficiarios y depredadores de las cuencas, quienes a través de buenas prácticas de gobernanza son responsables del manejo adecuado para su conservación y explotación de los servicios ecosistémicos que ofrecen las mismas.

En tal sentido, será importante revitalizar la discusión en torno a las formas de administración y de gobierno que mejor garanticen el bienestar colectivo, así como una decidida revalorización de lo público y de la participación social (Isuani, 2012). Es importante tener en cuenta la relación entre la pobreza y la desatención social con el cuidado de las cuencas, no sólo por su valor humano, sino por el impacto que tiene en su relación con el medio ambiente, pues al no garantizar a un sector importante de la población las condiciones adecuadas de vida e higiene, los asentamientos desordenados alrededor de las cuencas se convierten en un foco contaminante importante, que va desde la desforestación, el uso inadecuado de la tierra hasta la contaminación de suelos y agua. A lo anterior, hay que sumar la violación de las normas establecidas y de la legalidad.

Basándonos en la literatura analizada y de las experiencias propias de los autores, se hacen las siguientes recomendaciones: